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一、中國(guó)財(cái)政困難出在財(cái)政運(yùn)行機(jī)制本身

持續(xù)多年的中國(guó)的財(cái)政困難，是同國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)相伴而生的。它既然不是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的反映，答案就得從財(cái)政運(yùn)行機(jī)制本身去尋找。也就是說，從改革前后財(cái)政運(yùn)行機(jī)制所經(jīng)歷的變化中去尋找。

傳統(tǒng)的財(cái)收運(yùn)行機(jī)制的最顯著特征，可以概括為如下兩點(diǎn)：

1．財(cái)政收入以低價(jià)統(tǒng)購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品和低工資制為條件，得以“超?！睌U(kuò)大。

50年代，國(guó)家先后頒布的《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃統(tǒng)購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)、事業(yè)機(jī)關(guān)工資等級(jí)制度》，奠定了我國(guó)實(shí)行農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和城鎮(zhèn)職工低工資制度的基礎(chǔ)。然而，正是這兩個(gè)制度，為國(guó)家財(cái)政集中起“超常”水平的財(cái)政收入提供了可能。在農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度下農(nóng)民要按國(guó)家規(guī)定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)將剩余農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)一賣給國(guó)家，由國(guó)家按計(jì)劃統(tǒng)一供應(yīng)給城鎮(zhèn)工業(yè)部門和城鎮(zhèn)居民消費(fèi)。它使得政府可以通過農(nóng)副產(chǎn)品的低價(jià)統(tǒng)購(gòu)和低價(jià)統(tǒng)銷從農(nóng)業(yè)中聚集起一大批資源，并轉(zhuǎn)移給城鎮(zhèn)工業(yè)部門和城鎮(zhèn)居民。低價(jià)的農(nóng)副產(chǎn)品不僅降低了工業(yè)的原材料投入成本，也使城鎮(zhèn)居民獲得實(shí)物福利，并降低了工業(yè)的勞務(wù)投入成本。在低成本的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤(rùn)；由國(guó)家統(tǒng)一掌握國(guó)有企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)單位的工資標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一組織這些單位職工的升級(jí)，使得政府可以通過壓低工資標(biāo)準(zhǔn)，減少升級(jí)頻率來直接或間接地降低工業(yè)的勞務(wù)投入成本。在低成本的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門又獲得了高的利潤(rùn)；在自建國(guó)初期就已實(shí)施下來，且?guī)资昊疚醋兊呢?cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國(guó)有企業(yè)（其中主要是工業(yè)企業(yè)）創(chuàng)造的純收入，基本上都交財(cái)政集中支配，企業(yè)能夠自主支配的財(cái)力極其有限。這又使得政府可以通過財(cái)政上的統(tǒng)收，將工業(yè)部門的高利潤(rùn)集中到國(guó)家手中；在工業(yè)部門歷來是我國(guó)財(cái)政收入的主要來源的格局下，國(guó)家財(cái)政便取得了“超?！彼降呢?cái)政收入。

正是憑借著這樣一種特殊的財(cái)政收入機(jī)制，財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重，才得以在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期保持30％以上（1978年為37．2％）的高水平。

2．財(cái)政支出在大而寬的財(cái)政職能范圍格局下，規(guī)?！俺！?，負(fù)擔(dān)沉重。

“超?！彼降呢?cái)政收入是與財(cái)政支出的規(guī)模長(zhǎng)期處于“超?！睜顟B(tài)直接相關(guān)的，而財(cái)政支出規(guī)模的“超常”，又是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下所形成的大而寬的財(cái)政職能范圍格局的必然結(jié)果。眾所周知，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，作為社會(huì)資源配置主體的政府要包辦一切的思想，一直處于主導(dǎo)地位。按照以國(guó)家為主體的分配概念構(gòu)建起來的國(guó)家財(cái)政，也就順理成章地在社會(huì)資源的配置中扮演主要角色。全社會(huì)宛如一個(gè)大工廠，國(guó)家財(cái)政便是大工廠的財(cái)務(wù)部。社會(huì)再生產(chǎn)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都由統(tǒng)一的綜合財(cái)政計(jì)劃加以控制，企業(yè)部門財(cái)務(wù)和家庭部門財(cái)務(wù)均在一定程度上失去了獨(dú)立性。企業(yè)財(cái)務(wù)成為國(guó)家財(cái)政的基層環(huán)節(jié)，家庭財(cái)務(wù)更是財(cái)力有限，功能微弱。財(cái)政職能延伸到社會(huì)各類財(cái)務(wù)職能之中，包攬生產(chǎn)、投資、乃至消費(fèi)，覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有部門的職能。在這種大而寬的財(cái)政職能范圍格局下，國(guó)家財(cái)政不僅負(fù)責(zé)滿足從國(guó)防安全、行政管理、公安司法，到環(huán)境保護(hù)、文化教育、基礎(chǔ)科研、健康保健等方面的社會(huì)公共需要，要負(fù)責(zé)進(jìn)行能源、交通、通訊以及江河治理等一系列社會(huì)公共需要，要負(fù)責(zé)進(jìn)行能源、交通、通訊以及江河治理等一系列社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和非競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資，而且，它還要承擔(dān)起為國(guó)有企業(yè)供應(yīng)經(jīng)營(yíng)性資金、擴(kuò)大生產(chǎn)資金以及彌補(bǔ)虧損的責(zé)任，甚至要為國(guó)有企業(yè)所擔(dān)負(fù)的諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補(bǔ)貼，等等。國(guó)家財(cái)政既要包辦社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)，并有“超?！彼降呢?cái)政收入給予支持，其結(jié)果，以規(guī)模“超?！焙拓?fù)擔(dān)沉重為主要特征的財(cái)政支出機(jī)制的形成，便成為一件不言而喻的事情了。

把高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制引向市場(chǎng)化取向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制，必然帶來財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的相應(yīng)變化。盡管有些變化是財(cái)政運(yùn)行機(jī)制為配合市場(chǎng)化的改革進(jìn)程而進(jìn)行的“主動(dòng)”調(diào)整，有些變化則系市場(chǎng)化的改革進(jìn)程對(duì)傳統(tǒng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制構(gòu)成沖擊的結(jié)果，因而“被動(dòng)”的成分多一些。但不管怎樣，發(fā)生在傳統(tǒng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制上的變化確實(shí)出現(xiàn)了：

一是提高農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，放寬城鎮(zhèn)職工的工資管理，并擴(kuò)大企業(yè)財(cái)權(quán)，打破了原有的財(cái)政收入機(jī)制。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是從分配領(lǐng)域入手的。改革之初的思路是由減少國(guó)民收入分配格局中的財(cái)政份額起步，以財(cái)政“還帳”來激發(fā)各方面的積極性，從而提高被傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制幾乎窒息掉了的國(guó)民經(jīng)濟(jì)活力。財(cái)政“還賬”的具體體現(xiàn)就是“減稅讓利”。

減稅讓利首先是在農(nóng)村開始的。從1979年以來，我國(guó)先后幾次較大幅度提高了農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格。農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格在1978—1993年間上漲了2．14倍。農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的提高，一方面增加了工業(yè)產(chǎn)品的原材料投入成本，另一方面，城鎮(zhèn)居民也因此加大了生活費(fèi)用開支，從而增加了工業(yè)產(chǎn)品的勞務(wù)投入成本。于是，隨著工業(yè)部門利潤(rùn)向農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移，來源于低價(jià)統(tǒng)購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品這一渠道的財(cái)政收入便減少了。減稅讓利隨即又?jǐn)U展到城市。伴隨著企業(yè)基金制度、利潤(rùn)留成制度、第一步利改稅、第二步利改稅、企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、稅利分流等一系列改革舉措的陸續(xù)出臺(tái)，企業(yè)留利額和留利率均出現(xiàn)了較大幅度的增加，前者由1978年的27．5億元增加到1991年的555．4億元，后者由1978年的3．7％增加到1991年的65．3％。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)職工的工資管理相對(duì)放松，包括國(guó)有企事業(yè)單位和其他所有制成分在內(nèi)的職工工資收入有了較大的提高，并恢復(fù)了中止多年的獎(jiǎng)金制度。企業(yè)留利的增加，使得政府不再能通過財(cái)政上的統(tǒng)收將工業(yè)部門的利潤(rùn)全部集中到國(guó)家手中。農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的提高和相對(duì)放松城鎮(zhèn)職工的工資管理，又通過增加工業(yè)產(chǎn)品的原材料投入成本和勞務(wù)投入成本這一渠道，壓低了工業(yè)部門的利潤(rùn)水平。于是，來源于城鎮(zhèn)工業(yè)部門的財(cái)政收入也相應(yīng)減少了。傳統(tǒng)的財(cái)政收入機(jī)制既已被各種減稅讓利的改革舉措所打破，而不復(fù)存在，與新型體制相適應(yīng)的新型的財(cái)政收入機(jī)制又未及建立，財(cái)政收入（不含債務(wù)收入）占國(guó)民收入比重的一降再降，由1978年的37．2％降至1993年的17．5％，也就有其必然性了。

二是在財(cái)政收入不斷受到?jīng)_擊的同時(shí)，財(cái)政支出不但未能相應(yīng)削減，反而承受著越來越大的上升壓力。

財(cái)政收入的下降，客觀上要求財(cái)政支出隨之削減。這要以相應(yīng)壓縮國(guó)家財(cái)政擔(dān)負(fù)的職能為條件。然而，在改革初期人們普遍把注意力集中于“分利”的大環(huán)境中，壓縮財(cái)政職能范圍的問題還提不上議事日程。即使后來隨著改革的深入和財(cái)政困難的加劇，人們已經(jīng)意識(shí)到應(yīng)當(dāng)在壓縮大而寬的財(cái)政職能范圍方面有所作為的時(shí)候，又由于財(cái)政支出所牽涉到的既得利益格局難以觸動(dòng)和財(cái)政支出本身的“剛性”，而大大增加了推出這一舉措的困難。問題還不止于此。以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的經(jīng)濟(jì)體制改革，所要求于財(cái)政的不僅僅是“減稅讓利”，而且，還要以增加支出為條件為各項(xiàng)改革舉措的出臺(tái)鋪平道路。比如，1979年國(guó)家大幅度提高糧食等農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格后，為減少提高收購(gòu)價(jià)格帶來的社會(huì)震動(dòng)，對(duì)其銷價(jià)采取了基本維持不變的辦法。由此而形成的購(gòu)銷價(jià)差以及增加的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，均由財(cái)政給予補(bǔ)貼。當(dāng)年的價(jià)格補(bǔ)貼支出達(dá)到79．2億元，比上年增加6．1倍。到1993年，價(jià)格補(bǔ)貼支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重提高至5．7％（1986—1990年間，這一比重?cái)?shù)字還曾超過了10％）。又如，城鎮(zhèn)職工工資獎(jiǎng)金收入的增加，就企業(yè)而言，是以增加產(chǎn)品勞務(wù)投入成本從而沖減企業(yè)利潤(rùn)和財(cái)政收入的途徑消化的，但對(duì)行政事業(yè)單位來說，職工工資獎(jiǎng)金收入的來源幾乎全部依賴財(cái)政撥款。所以為增加行政事業(yè)單位職工的工資獎(jiǎng)金收入，財(cái)政也要增撥?？?。國(guó)家財(cái)政的職能范圍難以相應(yīng)壓縮，經(jīng)濟(jì)體制改革的各項(xiàng)舉措又需要財(cái)政增加支出給予支持。其結(jié)果，便是國(guó)家財(cái)政支出規(guī)模的急劇擴(kuò)大。從1978年到1993年，國(guó)家財(cái)政支出由1110．95億元增長(zhǎng)到5287．42億元，平均每年增長(zhǎng)11％。增長(zhǎng)速度之快，為歷史罕見。

一方面是以低價(jià)統(tǒng)購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品和低工資為條件、可使財(cái)政收入“超常”擴(kuò)大的傳統(tǒng)的財(cái)政收入機(jī)制被打破了，財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重已經(jīng)大幅度下降；另一方面是大而寬的財(cái)政職能范圍未能相應(yīng)壓縮，以規(guī)?！俺！焙拓?fù)擔(dān)沉重為主要特征的傳統(tǒng)的財(cái)政支出機(jī)制反而呈現(xiàn)了強(qiáng)化的勢(shì)頭。其結(jié)果，必然導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)行機(jī)制調(diào)整與整體經(jīng)濟(jì)體制變革之間的不協(xié)調(diào)，形成“特殊”的財(cái)政困難。也許正是出于對(duì)中國(guó)財(cái)政困難的“特殊”性判斷，繼1991年前任財(cái)政部長(zhǎng)王丙乾提出“振興財(cái)政”的口號(hào)后，現(xiàn)任財(cái)政部長(zhǎng)劉仲藜又向全社會(huì)發(fā)出了“重建財(cái)政”的呼吁。

二、財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)須從重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制入手

癥結(jié)既已查明，藥方就不難找到。既然造成中國(guó)財(cái)政困難的根本原因在于財(cái)政運(yùn)行機(jī)制調(diào)整與整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制變革之間的不協(xié)調(diào)，從重構(gòu)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制入手，為國(guó)家財(cái)政狀況的根本好轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)，便成了1994年財(cái)稅改革的重心所在。

現(xiàn)在看來，1994年財(cái)稅改革的目標(biāo)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了：

1．內(nèi)資企業(yè)所得稅的統(tǒng)一和統(tǒng)一的、以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制的建立，既可為各類企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)、同等納稅的外部環(huán)境，又為財(cái)政收入機(jī)制的規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)條件。這次的財(cái)稅改革，一方面統(tǒng)一了內(nèi)資企業(yè)所得稅，初步解決了原企業(yè)所得稅制所造成的不同內(nèi)資經(jīng)濟(jì)成分之間的稅負(fù)不公平問題。另一方面，建立了以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制，并且，統(tǒng)一適用于內(nèi)外資企業(yè)，改變了原對(duì)內(nèi)資企業(yè)分別實(shí)行兩套流轉(zhuǎn)稅制的做法。盡管出于種種考慮，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅的工作沒有同時(shí)到位，但畢竟向稅制統(tǒng)一、稅政統(tǒng)一、稅負(fù)統(tǒng)一的方向，邁進(jìn)了一大步。

2．與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的基本稅收規(guī)范的確立，并推出較為規(guī)范化的幾種新稅制，有助于增強(qiáng)稅收和聚財(cái)功能，確保財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的基本稅收規(guī)范方面所做出的種種努力（比如，嚴(yán)格控制減免稅、不淮“包稅”或任意改變稅率、推行納稅申報(bào)制度和稅務(wù)制，等等），其目的正在于“堵漏增收”，把由于稅制不合理、稅政不統(tǒng)一、稅權(quán)劃分不清和缺乏嚴(yán)密的控制機(jī)制而流失的稅源，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家有效控制的財(cái)源。如果把同時(shí)推出的較為規(guī)范化的流轉(zhuǎn)稅制、企業(yè)所得稅制、個(gè)人所得稅制、資源稅制和土地增值稅制的因素亦考慮在內(nèi)，這次的財(cái)稅改革，對(duì)于減少稅收流失，緩解國(guó)家財(cái)政特別是中央財(cái)政所面臨的困難，有著不可低估的積極作用。

3．改地方財(cái)政包干制為分稅制，在規(guī)范中央與地方政府間的財(cái)政分配關(guān)系的同時(shí)，全面克服或弱化了包干體制所帶來的、表現(xiàn)在財(cái)政運(yùn)行機(jī)制上的許多紊亂現(xiàn)象。這次財(cái)稅改革所推出的分稅制方案，盡管并不是一個(gè)完全意義上的分稅制方案，但分稅制改革終究是對(duì)包干制的徹底否定。以明確劃分中央和地方的利益邊界、規(guī)范政府間的財(cái)政分配關(guān)系為主旨的分稅制，在克服或弱化包干體制的種種弊端上取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。例如，按稅種劃分中央和地方的收入范圍，并分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別征稅，有助于控制稅收減免，減少財(cái)政收入流失，形成保證中央財(cái)政收入正常增長(zhǎng)的良性機(jī)制，進(jìn)而逐步提高中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力；原有的按行政隸屬關(guān)系劃分收入的格局初步打破（在企業(yè)所得稅上尚保留著某些按隸屬關(guān)系劃分收入的痕跡）后，地方面對(duì)企業(yè)，無論是否隸屬于自己，都可以從中取得應(yīng)有收入，從而搞重復(fù)建設(shè)、搞旨在維護(hù)屬于地方企業(yè)利益的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)封鎖，相應(yīng)失去了實(shí)際意義；還有，改按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入為按稅種劃分收入的辦法，企業(yè)收入與地方財(cái)政收入拴得過死的局面得到極大弱化，從而有利于減少地方政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，把企業(yè)推向市場(chǎng)。

4．在“兩則”的基礎(chǔ)上規(guī)范國(guó)家與國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)分配關(guān)系，既符合國(guó)際通行做法，又為政企徹底分開的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換提供了分配上的條件。這次的財(cái)稅改革，在《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》基礎(chǔ)上所推出的新型國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度，按照國(guó)際通行做法，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行了稅利分流，即國(guó)家分別作為社會(huì)管理者和資產(chǎn)所有者向國(guó)有企業(yè)征收所得稅和收取投資收益，并且，合理規(guī)范稅基（如取消稅前還貸、加速折舊、固定資產(chǎn)投資借款利息進(jìn)成本等），免除原對(duì)國(guó)有企業(yè)征收的利潤(rùn)調(diào)節(jié)和能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金、預(yù)算調(diào)節(jié)基金，在一定程度上改變了國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配不規(guī)范的狀況，克服了各種“包稅”制所造成的扼殺稅收調(diào)節(jié)作用的弊端。而且，可能為企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)政企分開和轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，打開一條可行的通道。

5．禁止財(cái)政向中央銀行透支或借款，財(cái)政赤字只以發(fā)行國(guó)債的辦法加以彌補(bǔ)，有利于徹底斬?cái)嘭?cái)政赤字與通貨膨脹的必然聯(lián)系，規(guī)范財(cái)政同銀行之間的關(guān)系。這次的財(cái)稅改革，明確提出徹底取消財(cái)政向中央銀行的透支或借款，財(cái)政上發(fā)生的赤字全部以舉借國(guó)債的方式彌補(bǔ)，表明政府下定了斬?cái)嘭?cái)政赤字與通貨膨脹之間關(guān)系的決心。在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)入決戰(zhàn)階段的歷史條件下，這一舉措的推出，不僅是規(guī)范財(cái)政同銀行之間關(guān)系的明智之舉，而且，從規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的角度來講，更具有特別重要的意義。

三、94財(cái)稅改革并不徹底，問題還未得到根本解決

應(yīng)當(dāng)看到，1994年的財(cái)稅改革，只是為我們搭起了重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的基本框架。這個(gè)框架還很粗獷，理論和操作的難題亦不少，許多改革內(nèi)容也沒有一次到位，而且采取了帶過渡或變通性色彩的辦法。財(cái)稅改革的不徹底性，制約著國(guó)家財(cái)政狀況的根本好轉(zhuǎn)。

1．對(duì)既得利益的照顧，在某種程度上使改革流于形式。

財(cái)稅改革牽涉到方方面面利益格局的調(diào)整，必然要遇到各種阻力。為了順利地推行改革，就需要以盡可能照顧各方面的既得利益為代價(jià)，來化解阻力，換取支持。這次的財(cái)稅改革亦是如此：

——在稅制改革方面，采取了諸種旨在減輕企業(yè)稅負(fù)的措施。例如，在簡(jiǎn)并企業(yè)所得稅、降低名義稅率的同時(shí)，取消了國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)調(diào)節(jié)稅，免除了能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金：對(duì)盈利水平低的企業(yè)，在所得稅稅率上設(shè)置了過渡性稅率加以照顧，兩年內(nèi)可按27％和18％兩檔臨時(shí)稅率繳納所得稅。

——在分稅制改革方面，基數(shù)的核定、稅種的劃分和收入分配比例等，幾乎均以保證地方既得利益為前提。例如，計(jì)算中央與地方之間收入的上劃和下劃方案都以1993年度財(cái)政決算為基礎(chǔ)，既可保地方1993年的既得財(cái)力，與此同時(shí)，由于分稅制方案明確之際，1993年度尚未終結(jié)，也可使地方盡其所能增加收入，加大既得財(cái)力基數(shù)；不僅在存量分配上未做調(diào)整，在增量分配上也保證中央對(duì)地方的稅收返還數(shù)額可逐年遞增；原體制所規(guī)定的中央對(duì)地方補(bǔ)助繼續(xù)給予，中央對(duì)地方的專項(xiàng)撥款繼續(xù)保留；經(jīng)省以上批準(zhǔn)的稅收減免政策可執(zhí)行到1995年度。

——在國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度方面，實(shí)行稅利分流、改稅前還貸為稅后還貸以及“兩則”的同時(shí)，亦采取了一些變通性辦法照顧國(guó)有企業(yè)現(xiàn)狀。例如，實(shí)行新老貸款區(qū)別對(duì)待政策，老貸款老辦法，新貸款新辦法；職工福利基金赤字允許依次按獎(jiǎng)勵(lì)基金、大修理基金、后備基金、生產(chǎn)發(fā)展基金、新產(chǎn)品試制基金以及稅后留利中提取的承包風(fēng)險(xiǎn)基金結(jié)余抵補(bǔ)；更新改造基金赤字以及后備基金、生產(chǎn)發(fā)展基金、新產(chǎn)品試制基金和從稅后留利提取的承包風(fēng)險(xiǎn)基金赤字，可在轉(zhuǎn)帳前沖減固定基金和流動(dòng)基金；已列入待處理的固定資產(chǎn)盤虧、毀損、報(bào)廢、盤盈，在執(zhí)行新制度前可按老辦法處理完畢，并調(diào)整有關(guān)資金。

可以看出，這次財(cái)稅改革對(duì)各方面既得利益的照顧，已到了相當(dāng)充分的地步。問題在于，照顧既得利益實(shí)質(zhì)就是讓政府（特別是中央政府）繼續(xù)在改革中充當(dāng)“讓利者”的角色。只要財(cái)稅改革不能完全跳出以往“花錢買改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如在實(shí)踐中把握不好照顧既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考慮而人為地加以擴(kuò)大，便會(huì)在某種程度上使改革流于形式。

2．改革內(nèi)容不能一次到位，短期內(nèi)效果不明顯，有引發(fā)某些舊體制弊端復(fù)歸的可能。

財(cái)稅改革所牽涉的各方面內(nèi)容是一個(gè)有機(jī)的整體，缺少任何一個(gè)方面或任何一個(gè)方面不按規(guī)范化的要求去操作，都會(huì)降低改革的整體效果。只要改革的效果不明顯，新體制運(yùn)行中所出現(xiàn)的困難，便可能誘使人們習(xí)慣性地操用舊辦法來處理新問題。

以分稅制的改革為例。完整、規(guī)范化的分稅制模式，至少要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：科學(xué)地界定中央財(cái)政和地方財(cái)政的職能分工范圍；按稅種劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政的收入范圍；以規(guī)范化的方法核定地方財(cái)政支出需要量和應(yīng)取得的財(cái)政收入量；中央財(cái)政集中大部分財(cái)力，實(shí)施對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付；中央預(yù)算和地方預(yù)算分立，稅收征管機(jī)構(gòu)分設(shè)。如前所述，出于順利推行改革的考慮。這次的分稅制改革不得不采用了諸種變通性辦法，甚至延用了一些舊辦法。新體制的運(yùn)行既難免帶有非規(guī)范因素，分稅制的改革效果也就難以充分表現(xiàn)出來。特別是在我國(guó)的行政體制改革尚在進(jìn)行，中央政府和地方政府之間的事權(quán)范圍還未得到科學(xué)界定的條件下，適用于核定地方財(cái)政收支數(shù)量的因素法和標(biāo)準(zhǔn)法尚待研究，分稅制方案自然不能建立在合理劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上。所以分稅制形式下出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清，分配關(guān)系不穩(wěn)定等某些舊體制弊端的復(fù)歸，幾乎是一件必然事情。

3．對(duì)財(cái)政需求問題的考慮，在一定程度上牽制了對(duì)重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的注意力。

1994年的財(cái)稅改革，既是在國(guó)家財(cái)政持續(xù)困難，并且，陷入異常窘迫境地的背景下推出的。這就使得它在許多問題的處理上，不能不把財(cái)政的需求放在重要位置來考慮，以不減少財(cái)政收入或使財(cái)政收入略有增長(zhǎng)為前提。例如，在稅制改革上，政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)原則就是所謂“稅負(fù)不變”。整個(gè)新稅制的設(shè)計(jì)都是圍繞著保持原有的稅負(fù)水平這一原則要求來進(jìn)行的。之所以要保持原有的稅負(fù)水平，而不是根據(jù)重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的要求相應(yīng)調(diào)整原有的稅負(fù)水平，其根本的原因就在于，政府要確保財(cái)政收入的盤子不致因財(cái)稅改革而受到?jīng)_擊，從而加重已有的財(cái)政困難。更何況，增加財(cái)政收入，特別是增加中央一級(jí)財(cái)政的收入，本來就是政府推出這次財(cái)稅改革的動(dòng)因之一。也正因?yàn)槿绱?，這次財(cái)稅改革的回旋余地較小。受回旋余地狹小的牽制，著眼于重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的改革方案在一定程度上打了折扣，從而降低了這次財(cái)稅改革的效果。

四、希望仍在于重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制

近期的國(guó)家財(cái)政形勢(shì)依然嚴(yán)峻，容不得樂觀。緩解財(cái)政困難并最終使財(cái)政走上良性循環(huán)之路的希望，又在于重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制?？磥碇貥?gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的工作，既不可操之過急，又必須繼續(xù)采取實(shí)質(zhì)性措施，積極推進(jìn)。

1．從規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能出發(fā)，科學(xué)地界定財(cái)政支出和財(cái)政收入適度規(guī)模。

財(cái)政收入機(jī)制和財(cái)政支出機(jī)制是財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的兩翼，但這兩翼的地位并不是平行的。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)均已說明，財(cái)政支出具有相當(dāng)?shù)摹皠傂浴保瑹o論是行政管理費(fèi)支出、國(guó)家投資支出，一般都必需給予十足的保證，容不得隨意地調(diào)整或減少（當(dāng)然，這并不排除在一定的條件下，可以做某種小幅度或小范圍的調(diào)整，但它就財(cái)政支出的“剛性”特征來說，則顯得很微弱）。至于財(cái)政收入，雖然同樣具有“規(guī)范性”，但它只是財(cái)政支出的約束條件，在很大程度上是為財(cái)政支出所左右的。借用傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語，可以叫做，財(cái)政支出的規(guī)模決定財(cái)政收入的規(guī)模，財(cái)政收入的狀況反作用于財(cái)政支出的狀況。這就是說，重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的工作，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政支出適度規(guī)模的界定開始。財(cái)政支出的適度規(guī)模界定好了，財(cái)政收入的規(guī)模便可隨之界定。財(cái)政支出和財(cái)政收入兩個(gè)方面的適度規(guī)模都界定清楚了，財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)也就有了相應(yīng)的基礎(chǔ)。

現(xiàn)在的問題是，財(cái)政支出的適度規(guī)模的界定有賴于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能的規(guī)范。只有政府的職能得以規(guī)范化了，作為政府活動(dòng)的成本的財(cái)政支出規(guī)模，才可望找到一個(gè)清晰的界定標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下所形成的“大而寬”的政府職能范圍格局，顯然已經(jīng)不適應(yīng)于改革后的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。若能按照“讓市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”的要求，以“市場(chǎng)失靈”為標(biāo)準(zhǔn)，從糾正和克服“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象出發(fā)，對(duì)現(xiàn)存的政府職能事項(xiàng)逐一鑒別、篩選，在此基礎(chǔ)上，重新加以嚴(yán)格的界定，則一方面可使現(xiàn)存的政府職能范圍得到相當(dāng)?shù)膲嚎s，實(shí)現(xiàn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的“小而窄”的政府職能范圍格局的轉(zhuǎn)變，從而削減財(cái)政支出規(guī)模，緩和財(cái)政資金的緊張狀況。另一方面，也是更為重要的，可通過由此實(shí)現(xiàn)的政府職能范圍的規(guī)范化，達(dá)到科學(xué)地界定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政支出和財(cái)政收入的適度規(guī)模之目的。

2．清楚地認(rèn)識(shí)諸種財(cái)政收入形式在財(cái)政收入體系中的角色，界定國(guó)債的“配角”作用。

一旦財(cái)政收入的適度規(guī)模得以科學(xué)界定，接下來的任務(wù)，便是通過諸種財(cái)政收入形式的協(xié)調(diào)配合，把應(yīng)當(dāng)取提的財(cái)政收入集中上來。為此，清楚地界定諸種財(cái)政收入形式在財(cái)政收入體系中所應(yīng)扮演的角色，是十分必要的。政府活動(dòng)的性質(zhì)，決定了以稅收為代表的無償性財(cái)政收入形式是取得財(cái)政收入最佳形式，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政收入體系中居于主導(dǎo)地位。至于國(guó)債，它既是一種以償還和付息為條件的有償性財(cái)政收入形式，只應(yīng)在無償性財(cái)政收入發(fā)生問題、不足以抵補(bǔ)財(cái)政支出需要的條件下才可登臺(tái)，扮演“配角”。

之所以要提出這樣的問題，是因?yàn)?，中?guó)目前的財(cái)政困難，在很大程度上是由于傳統(tǒng)財(cái)政收入機(jī)制被破，國(guó)債被用于填補(bǔ)其留下的“空缺”后，又引致了“以新債還舊債”的惡性循環(huán)所造成的。這種關(guān)系鏈條若不能斬?cái)?，?guó)家財(cái)政走出困境的希望就很可能是渺茫的。所以，在當(dāng)前的形勢(shì)下，重新認(rèn)識(shí)并界定諸種財(cái)政收入形式的各自角色，特別重要。這實(shí)際上是說，建立在適度財(cái)政支出規(guī)?；A(chǔ)之上的財(cái)政收入任務(wù)的完成，決不能寄希望于發(fā)行國(guó)債，而應(yīng)交由以稅收為代表的無償性財(cái)政收入形式去承擔(dān)。從這個(gè)意義上講，1993年，舉債收入占中央一級(jí)財(cái)政支出的比重達(dá)47．9％，占整個(gè)國(guó)家財(cái)政支出的比重達(dá)17．7％之多的局面，不能再繼續(xù)下去了。這就意味著，在目前的中國(guó)，創(chuàng)造一切可能創(chuàng)造的條件，盡快實(shí)現(xiàn)以稅收為代表的無償性財(cái)政收入與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的同步增長(zhǎng)，是扭轉(zhuǎn)國(guó)債發(fā)行規(guī)模膨脹勢(shì)頭，從而使中國(guó)財(cái)政走出“惡性循環(huán)”困境的根本出路所要在。

3．進(jìn)一步完善稅制，堵住稅收流失的漏洞。

國(guó)家稅收大面積流失，以至名義稅負(fù)和實(shí)際稅負(fù)之間形成相當(dāng)大的差距，這些年來一直在困擾著我們。1994年的財(cái)稅改革，盡管在完善稅制、堵塞國(guó)家稅收流失的漏洞方面下了一番功夫，亦取得了一定的成效，但還未從根本上解決問題。顯而易見，如果我們能夠采取實(shí)質(zhì)性措施，使得每年數(shù)額近千億元的國(guó)家稅收的流失減少到最低限度，當(dāng)前的財(cái)政困難，將會(huì)有相當(dāng)程度的緩解。

有鑒于此，必然花大氣力抓好稅收法制的建設(shè)，并在此基礎(chǔ)上，以“完稅”（把該收的稅全部收上來）為基本著眼點(diǎn)，把建立現(xiàn)代稅收征管制度作為當(dāng)前工作的中心。根據(jù)國(guó)際通行做法，可以考慮從五個(gè)方面著手建立現(xiàn)代稅收征管制度：（1）制定細(xì)致、嚴(yán)密的稅收法規(guī)，包括稅種、稅率、期限、范圍以及懲罰規(guī)定等，稅法規(guī)定得越具體越細(xì)致越好；（2）推行納稅申報(bào)制度，規(guī)定年度法定報(bào)稅期限，個(gè)人和企業(yè)每年必須在期限前向稅務(wù)部門報(bào)稅，發(fā)現(xiàn)偷漏稅，應(yīng)上朔前幾年的收入和報(bào)稅的所有記錄，從嚴(yán)懲處，用嚴(yán)懲來促成個(gè)人和企業(yè)的報(bào)稅習(xí)慣；（3）在建立由中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征稅的基礎(chǔ)上，賦予稅務(wù)人員以全權(quán)執(zhí)行國(guó)家稅法的權(quán)力，任何政府行政官員不得以任何借口在稅務(wù)人員權(quán)力之上對(duì)個(gè)人和企業(yè)搞減免稅；（4）推行稅務(wù)制度，并全面采用計(jì)算機(jī)管理，實(shí)行稅務(wù)征管工作的公開化和社會(huì)化；（5）建立嚴(yán)密的稅務(wù)稽查組織和制度，強(qiáng)化稅務(wù)稽查和司法工作。

總之，規(guī)范政府職能范圍，界定國(guó)債在財(cái)政收入體系中的“配角”作用和進(jìn)一步完善稅制，是我們?cè)?994年財(cái)稅改革所確立的基本框架內(nèi)和國(guó)家財(cái)政極端困難的形勢(shì)下，繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制重構(gòu)工作可以選擇的三步棋。只要這三步棋下好了，走對(duì)了，重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制任務(wù)的順利完成，應(yīng)當(dāng)不成問題。進(jìn)一步說打下了重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制這個(gè)基礎(chǔ)，國(guó)家財(cái)政步出目前的困境，也就有了相應(yīng)的保證。