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一、分稅制運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題

(一)中央與地方事權(quán)劃分不清。

多年來(lái)，政府與市場(chǎng)的職能一直沒(méi)有界定清楚，政府包攬?zhí)嗟臓顩r始終沒(méi)有改變，中央與地方的事權(quán)也劃分不清。分稅制改革的重點(diǎn)是劃分收入，但中央與地方事權(quán)劃分不清的問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。

(二)收入劃分不規(guī)范。

現(xiàn)行分稅制在收入劃分上既有按稅種、稅目劃分，又有按行業(yè)、隸屬關(guān)系劃分。企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，導(dǎo)致地方政府為追逐稅收利益而大搞重復(fù)建設(shè)，結(jié)果各地結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重；尤其重要的是，世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入新一輪加速期，我國(guó)更是到了以結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段，十五屆五中全會(huì)提出我國(guó)將把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主線貫穿于整個(gè)“十五”甚至更長(zhǎng)時(shí)期，但由于按隸屬關(guān)系劃分稅種的現(xiàn)行體制，導(dǎo)致資產(chǎn)的流動(dòng)會(huì)帶來(lái)稅收利益的轉(zhuǎn)移，因而會(huì)受到被兼并、重組方所在地方政府或部門的阻撓，從而嚴(yán)重阻礙著資產(chǎn)重組，制約著結(jié)構(gòu)調(diào)整。此外，中央與地方共享稅采取收入分享制，稅收分享只是給地方一定的財(cái)力，而稅種、稅率的確定權(quán)卻在中央。這一方式盡管比較簡(jiǎn)單易行，但存在稅收分享比例是“一刀切”的缺陷，且具有累退效應(yīng)，因而不能區(qū)別各地方的財(cái)政能力，不利于達(dá)到縮小地區(qū)財(cái)力差別，實(shí)行資金再分配的目的。

(三)轉(zhuǎn)移支付制度不完善。

轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制的重要組成部分，規(guī)范化的分稅制能夠通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)各地區(qū)有均等的提供公共產(chǎn)品的能力。由于我國(guó)分稅制實(shí)行“基數(shù)返還(以1993年為基數(shù))，超收分成”的政策，而1993年各地財(cái)政收入人為超常規(guī)的增長(zhǎng)，致使以后年度財(cái)政收入增長(zhǎng)速度大打折扣，從而使得稅收返還數(shù)額占轉(zhuǎn)移支付的比例非常高；盡管在1995年采取補(bǔ)救措施，推出“過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法”，無(wú)奈資金有限(1995年約為20億元，1996年約為34億元，但也僅占中央財(cái)政支出的0.5％左右，占轉(zhuǎn)移支付支出總額的1.8％)，與實(shí)際轉(zhuǎn)移支付需求相差懸殊，結(jié)果作用甚微。縱向轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)落空，橫向財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移制度沒(méi)有建立，這就大大弱化了財(cái)政應(yīng)有的縮小地區(qū)間差距的功能。

(四)財(cái)政資金管理體制和機(jī)制不健全。

我們往往對(duì)稅務(wù)部門重其取得收入多寡而忽視取得收入的成本，忽視對(duì)財(cái)政資金的追蹤問(wèn)效。于是，在收入上，征收成本高，效率低下；在支出上，資金上撥后即失去了監(jiān)督，收入的接受者只有對(duì)資金使用的權(quán)利而不必承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，結(jié)果財(cái)政資金支出的方向、結(jié)構(gòu)失去了控制，大量的重復(fù)投入與無(wú)效投入并存，浪費(fèi)嚴(yán)重。另外資金下拔環(huán)節(jié)較多，資金被截流、擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，也極易滋生腐敗。

財(cái)政資金管理體制和機(jī)制不健全還表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付資金上。我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式除了專項(xiàng)補(bǔ)助外，其他都是無(wú)條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，中央政府對(duì)如何使用轉(zhuǎn)移支付資金沒(méi)有明確的規(guī)定，其使用權(quán)完全掌握在地方政府手中。這樣，地方政府處于簡(jiǎn)單的收入接受者的地位，在資金的使用上往往不關(guān)心支出的方向；數(shù)量和效率，無(wú)效投入和浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)中央政府也無(wú)法實(shí)現(xiàn)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府支出行為的目的。

二、完善分稅制的對(duì)策建議

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，在此基礎(chǔ)上；明晰各級(jí)政府的事權(quán)，科學(xué)界定支出范圍。

這一方面總的原則是首先確定事權(quán)，根據(jù)事權(quán)定支出，根據(jù)支出確定各級(jí)政府應(yīng)得的收入。顯然，事權(quán)的劃分是最重要的，是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)。只有事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致、相適應(yīng)，政府履行職能才有物質(zhì)保證。而事權(quán)的劃分與政府的職能緊密相聯(lián)。因此，完善分稅制，一是轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場(chǎng)的職能。將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其相關(guān)事務(wù)，那些本來(lái)可由市場(chǎng)機(jī)制去解決的問(wèn)題，逐步從財(cái)政的供給范圍中剝離出去，并以此為依據(jù)重新界定國(guó)家財(cái)政的支出范圍。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產(chǎn)品的受益范圍這兩個(gè)層面，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)，并把各級(jí)政府的事權(quán)用法律形式固定下來(lái)；然后根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)；的原則，確定各級(jí)政府的支出，當(dāng)然，中央政府還應(yīng)從自身做起，科學(xué)界定職能，不能包攬一切，無(wú)限擴(kuò)大支出。要取消不應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)的支出項(xiàng)目，合并各級(jí)政府間的重復(fù)支出項(xiàng)目，適當(dāng)下放部分稅權(quán)，最終把中央與地方政府的分配關(guān)系納入法制化的軌道。這是分稅制財(cái)政體制正常運(yùn)行不可缺少的重要前提。

(二)完善稅制，合理劃分收人。

在收入的劃分上，除了要考慮中央的宏觀調(diào)控外，還應(yīng)考慮滿足地方政府行使職能的需要，更重要的是要有利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，有利于生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源的合理配置。因此，應(yīng)在完善現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)上重新合理劃分收入：統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，將其確定為分享稅種，采用稅源式分享或地方征收附加的方法；實(shí)現(xiàn)增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大稅基；調(diào)整消費(fèi)稅的征收范圍。完善地方稅收體系：改革農(nóng)業(yè)稅，完善個(gè)人所得稅，適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅、城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅等。在不違背統(tǒng)一稅法的前提下，對(duì)不需要全國(guó)統(tǒng)一的、地方特征特別明顯的一些地方稅的稅權(quán)下放地方。與此同時(shí)，還要穩(wěn)妥推進(jìn)稅費(fèi)改革，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系，把稅收作為政府收入的主要來(lái)源；實(shí)現(xiàn)政府收入機(jī)制的規(guī)范化；依靠培植稅源，加強(qiáng)征管，提高征收效率，實(shí)現(xiàn)收入的穩(wěn)定增加。這樣，中央和地方都將有較為穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源來(lái)保證其履行職能的需要。

(三)實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移力度，推進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

從資金的流向看，轉(zhuǎn)移支付主要有資金中央政府向地方政府、地方政府向中央政府問(wèn)的縱向轉(zhuǎn)移以及同級(jí)政府之間的相互橫向轉(zhuǎn)移。我國(guó)一向采取單一縱向轉(zhuǎn)移支付，這種模式要均衡地區(qū)的公共服務(wù)能力，需要中央有強(qiáng)大的可支配財(cái)力。從我國(guó)現(xiàn)階段階情況看，難以做到這一點(diǎn)。因此，建立地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付尤為必要和現(xiàn)實(shí)。要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的公平與效率兼顧的原則，從制度層面上，設(shè)計(jì)一種計(jì)算各地應(yīng)有的財(cái)政收入和合理的支出水平的辦法并使其公式化，規(guī)定資金(包括技術(shù))由發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補(bǔ)單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備一種能夠快速發(fā)展的能力，推進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)綜合國(guó)力的提高，達(dá)到共同富裕的目的。

(四)加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高地方財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量。

稅收是財(cái)政收入的主要形式，負(fù)責(zé)稅收征管的稅務(wù)部門已從財(cái)政部門分離出去，財(cái)政部門的主要精力是抓好財(cái)政支出的管理工作。在分稅制模式上，絕大部分收入集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理；因而財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量的提高主要在于提高地方財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量。因此，地方政府要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的管理和監(jiān)督，控制支出的方向，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。特別要明確轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向；確實(shí)將該部分資金用于有利于落后地區(qū)的綜合發(fā)展能力提高的項(xiàng)目上，如人力資源的開(kāi)發(fā)與利用等。其次，要完善上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，建立一整套財(cái)政支出效益的考核指標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政由供給型向效益型轉(zhuǎn)變；在一定時(shí)期和條件下，控制支出總量，避免因財(cái)力拮據(jù)而使財(cái)政管理和監(jiān)督流于形式；將財(cái)政監(jiān)督置于法制化建設(shè)中，使財(cái)政監(jiān)督變?yōu)橐环N以法制為基礎(chǔ)的有效的監(jiān)督。再次，規(guī)范政府收入分配機(jī)制。一方面要完善稅制，加強(qiáng)征管，強(qiáng)調(diào)集中，糾正財(cái)力分散化的趨勢(shì)，另一方面要對(duì)稅外收費(fèi)逐步清理、規(guī)范，該取消的堅(jiān)決取消。率先實(shí)現(xiàn)中央一級(jí)政府收入機(jī)制的規(guī)范化，由此將“費(fèi)改稅”和“規(guī)范費(fèi)”延伸到地方各級(jí)政府，從而在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推開(kāi)。