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摘要：基礎(chǔ)教導(dǎo)均衡發(fā)展的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從我國(guó)基礎(chǔ)教導(dǎo)發(fā)展的“建造公平的、促進(jìn)高質(zhì)量、高效率和有活力的體系”總體戰(zhàn)略出發(fā)，分析基礎(chǔ)教導(dǎo)發(fā)展不均衡的不同類(lèi)型，有區(qū)別地加以解決。解決基礎(chǔ)教導(dǎo)發(fā)展的不均衡要根據(jù)詳細(xì)情況從戰(zhàn)略、策略和戰(zhàn)術(shù)三個(gè)層面整體地考慮。

要害詞：基礎(chǔ)教導(dǎo)；均衡發(fā)展；戰(zhàn)略；區(qū)別治理

基礎(chǔ)教導(dǎo)均衡發(fā)展是教導(dǎo)公平價(jià)值的外在表現(xiàn)，它之所以成為當(dāng)前人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一，是由于當(dāng)前存在著不均衡，導(dǎo)致一些地區(qū)的義務(wù)教導(dǎo)成果受到侵蝕，一些經(jīng)濟(jì)上處境不利的社會(huì)階層利益受到損害，產(chǎn)生不滿，也導(dǎo)致人們對(duì)某些很有創(chuàng)意的基礎(chǔ)教導(dǎo)政策產(chǎn)生爭(zhēng)議，為了滿足各個(gè)階層公眾的合理要求，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)基礎(chǔ)教導(dǎo)的健康、積極發(fā)展，不能不重視這個(gè)問(wèn)題的解決。但是，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解決不應(yīng)采取生產(chǎn)“麥當(dāng)勞”的快餐方式，一種模式、片段分析、機(jī)械組合，而應(yīng)當(dāng)采用復(fù)雜方法的思路，對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在哪些類(lèi)型的不均衡，不均衡畢竟是什么原因造成的，這些原因的關(guān)系是什么，怎樣看待不均衡的問(wèn)題，各類(lèi)不均衡在基礎(chǔ)教導(dǎo)發(fā)展中的作用如何，采用什么樣的目標(biāo)對(duì)待不均衡的問(wèn)題——凡此種種，作一個(gè)系統(tǒng)的分析，全面把握問(wèn)題的性質(zhì)和關(guān)系，綜合地、戰(zhàn)略性地采取對(duì)策。

一、基礎(chǔ)教導(dǎo)不均衡發(fā)展的類(lèi)型與成因分析

對(duì)“不均衡發(fā)展”的類(lèi)型所做的區(qū)分基本是按照不均衡的存在狀態(tài)和產(chǎn)生原因劃分的，它們之間可能互有交叉，但這樣分析可能對(duì)認(rèn)識(shí)和解決問(wèn)題很有幫助。

1.絕對(duì)不均衡與相對(duì)不均衡。所謂絕對(duì)不均衡是指以各地政府頒布的辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)為尺度進(jìn)行衡量，學(xué)校間所存在的巨大差異。一些地方和學(xué)校無(wú)力保證部分學(xué)?；窘虒?dǎo)條件，不能滿足學(xué)生的基本學(xué)習(xí)活動(dòng)和教師的教學(xué)活動(dòng)要求，而另一些地方、學(xué)校則享受著高標(biāo)準(zhǔn)的教導(dǎo)資源。比如，近年來(lái)一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)困窘，縣級(jí)財(cái)政不能支付教師工資和提供學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)資金，連教師辦公用的紙張和粉筆也買(mǎi)不起，學(xué)校工作難以為繼，而在一些大城市中，學(xué)校的辦學(xué)條件已經(jīng)整體上向現(xiàn)代化辦學(xué)條件發(fā)展了，高檔次的建筑和辦公設(shè)施趕上甚至超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)校硬件水平。絕對(duì)不均衡一般是由于全國(guó)范圍內(nèi)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異而造成的后果，客觀因素影響突出，明顯表現(xiàn)在東部地區(qū)和西部地區(qū)之間的差別。但是由于基礎(chǔ)教導(dǎo)辦學(xué)體制或行政治理上的原因，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部也存在絕對(duì)不均衡。相對(duì)不均衡是在一個(gè)辦學(xué)條件基本達(dá)標(biāo)的區(qū)域內(nèi)，由于種種原因，導(dǎo)致一些學(xué)校辦學(xué)條件、水平明顯超過(guò)另一些學(xué)校，這些學(xué)校的學(xué)生享受到遠(yuǎn)高于其他學(xué)校學(xué)生的優(yōu)質(zhì)教導(dǎo)服務(wù)。造成相對(duì)不均衡的原因中，一部分是政府的“偏愛(ài)”行為造成的，也有一部分是由于教導(dǎo)機(jī)制的積極改變而導(dǎo)致的不均衡，即由于學(xué)校在自主發(fā)展的制度框架內(nèi)創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，合法地從社會(huì)上爭(zhēng)取到資源，這在一定程度上反映了社會(huì)和教導(dǎo)體制的進(jìn)步。但是“不平則鳴”，當(dāng)相對(duì)不均衡差異過(guò)大——無(wú)論是哪種原因造成的，非凡是這種不均衡是由政府投資偏好造成時(shí)，那就不僅會(huì)引起教導(dǎo)消費(fèi)者的不滿，也會(huì)嚴(yán)峻挫傷處于弱勢(shì)地位的那些學(xué)校的治理者與教師的積極性。這里要非凡指出的是，相對(duì)不均衡在一定社會(huì)機(jī)制和教導(dǎo)政策的環(huán)境中會(huì)演變?yōu)榻^對(duì)不均衡，比如當(dāng)前一些地區(qū)在擇校收費(fèi)的政策環(huán)境中，由于學(xué)校之間收入分配的差別而導(dǎo)致優(yōu)秀師資流失，從而造成學(xué)校課程無(wú)法按照標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)齊的后果。絕對(duì)不均衡是基礎(chǔ)性不均衡，它對(duì)落實(shí)義務(wù)教導(dǎo)法、保障每個(gè)學(xué)生的受教導(dǎo)權(quán)是根本性障礙，解決這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是社會(huì)的“死命令”，各級(jí)政府必須承擔(dān)起這項(xiàng)職責(zé)，下級(jí)政府解決不了的，上級(jí)政府要千方百計(jì)地解決，直至中央政府出面承擔(dān)——令人欣喜的是，我們今天已經(jīng)看到了這套機(jī)制初露曙光。

2.保護(hù)性不均衡與競(jìng)爭(zhēng)性不均衡。它們是由于政府采取不同政策而發(fā)生在學(xué)校之間的微觀不均衡。前者是指一些學(xué)校由于受到政府政策的關(guān)照而在辦學(xué)條件水平上遠(yuǎn)高于其他學(xué)校的狀況，比如原國(guó)家教委在20世紀(jì)90年代中期提出“建造高中示范?！钡恼撸鱾€(gè)省、市、地區(qū)為使名牌學(xué)校進(jìn)入示范校行列，向一些辦學(xué)條件已然高于其他學(xué)校的重點(diǎn)中學(xué)進(jìn)行大投入，少則數(shù)百萬(wàn)元，多則數(shù)億元。這種措施雖然在一定程度上為建造現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校提供了指導(dǎo)和支持，但是所做的工作卻是“錦上添花”，拉大了少數(shù)學(xué)校與其他學(xué)校的差距。競(jìng)爭(zhēng)性不均衡是在政府政策鼓勵(lì)和自身努力下，一些學(xué)校通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而形成的教導(dǎo)業(yè)績(jī)的比較優(yōu)勢(shì)，憑借這種優(yōu)勢(shì)獲得了更多的社會(huì)資源和部分政府資源。這種不均衡是在市場(chǎng)機(jī)制下形成的，學(xué)校在了解和滿足社會(huì)需要的前提下，通過(guò)向公眾提供優(yōu)質(zhì)、特色的教導(dǎo)服務(wù)，獲得公眾的資源支持，形成了辦學(xué)機(jī)制上的良性循環(huán)。競(jìng)爭(zhēng)性不均衡是教導(dǎo)治理體制變化的產(chǎn)物，這種體制重新界定了政府、學(xué)校、社會(huì)在基礎(chǔ)教導(dǎo)發(fā)展中的地位和作用，通過(guò)擇校等措施引進(jìn)社會(huì)力量參與學(xué)校發(fā)展，鼓勵(lì)學(xué)校發(fā)揮自身的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，并在一定程度上發(fā)展出使長(zhǎng)期落伍的學(xué)校退出（通過(guò)合并、兼并、取消等形式）教導(dǎo)活動(dòng)領(lǐng)域的機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)性不均衡雖然也是不均衡，盡管受到了一些社會(huì)輿論的質(zhì)疑，但是它的某些生成機(jī)制給基礎(chǔ)教導(dǎo)系統(tǒng)的自我更新帶來(lái)了動(dòng)力，促進(jìn)了學(xué)校的創(chuàng)新，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看會(huì)給教導(dǎo)的消費(fèi)者帶來(lái)持久的利益。公正地說(shuō)，對(duì)于基礎(chǔ)教導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)性不均衡這種“似是而非，似非而是”的現(xiàn)象，不是要消滅其本身，而是調(diào)動(dòng)其生成過(guò)程中某些不公正的東西，讓它們更加合理。

3.制度性不均衡。這是指由于政策和制度的缺陷而導(dǎo)致的基礎(chǔ)教導(dǎo)發(fā)展的不均衡。這種缺陷表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，一些基礎(chǔ)教導(dǎo)的政策和制度設(shè)計(jì)不合理，高估了某些區(qū)域基礎(chǔ)教導(dǎo)的條件基礎(chǔ)，導(dǎo)致原發(fā)性不均衡。這方面最為突出的制度是將小學(xué)的辦學(xué)和治理責(zé)任下放到鄉(xiāng)一級(jí)政府，同時(shí)將大部分農(nóng)村地區(qū)完成“普九”任務(wù)的時(shí)間確定在2009年之前，而中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的脆弱突然差異之大是人所共知的，對(duì)于欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，教導(dǎo)費(fèi)附加成為需要支付的最大一筆費(fèi)用。教導(dǎo)費(fèi)附加征收不上來(lái)，學(xué)校也就沒(méi)有了辦學(xué)資金，甚至不能按期、如數(shù)發(fā)放教師工資。這類(lèi)政策以權(quán)威的手段“羊口奪食”暫時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，但是由于缺少資源基礎(chǔ)而難以為繼，勢(shì)必造成各個(gè)不同區(qū)域基礎(chǔ)教導(dǎo)發(fā)展的不均衡。類(lèi)似制度還有小學(xué)生升初中的“就近入學(xué)”制度，在相關(guān)政策不配套的情況下就推行開(kāi)來(lái)，忽視了學(xué)生及其家長(zhǎng)、學(xué)校、教師這些群體與政策的博奕行為，結(jié)果導(dǎo)致學(xué)校之間的差距迅速擴(kuò)大。其二，政策和制度不適合社會(huì)環(huán)境的變化，原有政策和制度排除那些新產(chǎn)生的社會(huì)群體享受體制內(nèi)利益的權(quán)利，或者新政策剝奪了一些群體的利益機(jī)遇。前者的突出表現(xiàn)是城市中大批打工族子弟不能進(jìn)入普通小學(xué)享受借讀待遇，只能在條件簡(jiǎn)陋的學(xué)校（某些是非法舉辦的）上學(xué)。后者的事例是，實(shí)行小學(xué)生升學(xué)就近入學(xué)政策以后，由于政策不配套和條件不充分，使得工薪階層子弟在擇校競(jìng)爭(zhēng)中處于不利境地。其三，適應(yīng)某些新的社會(huì)需要的政策打破了原有的利益格局，在沒(méi)有調(diào)動(dòng)到位的情況下，產(chǎn)生一些無(wú)序的現(xiàn)象，導(dǎo)致利益分配的不均衡。部分公立學(xué)校轉(zhuǎn)制國(guó)有民辦后，富裕的社會(huì)階層享受了更多的優(yōu)質(zhì)教導(dǎo)資源，就是這種情況的反映。在這種情況中，政府引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，但是沒(méi)有充分估計(jì)這種政策帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，缺少詳細(xì)、細(xì)致的監(jiān)督和治理，使得享受這種政策的學(xué)校無(wú)限制地?cái)U(kuò)大自己的利益范圍，形成“贏者通吃”的趨勢(shì)，部分優(yōu)質(zhì)學(xué)校幾乎壟斷了當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)教導(dǎo)資源，迫使其他學(xué)校處于越來(lái)越困難的境地。其四，政策缺位導(dǎo)致不均衡。政策上設(shè)計(jì)不完善也會(huì)導(dǎo)致不均衡。比較典型的是在當(dāng)前解決不均衡發(fā)展的過(guò)程中，各級(jí)政府只注重投資校舍建造和增添設(shè)備，對(duì)于優(yōu)秀師資和治理者這類(lèi)最重要也是最難配置的資源卻長(zhǎng)期拿不出相關(guān)政策，而市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致這些要害優(yōu)質(zhì)資源不斷向優(yōu)質(zhì)學(xué)校集中。這類(lèi)不均衡的原因可以概括為政府缺位或政策失當(dāng)。

4.內(nèi)生性不均衡與外生性不均衡。從不均衡生成來(lái)源看，有些不均衡來(lái)自教導(dǎo)領(lǐng)域內(nèi)部，比如內(nèi)部政策調(diào)動(dòng)（這又包括來(lái)自上級(jí)的和出自本地的）和學(xué)校之間競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的不均衡。另一些不均衡現(xiàn)象的生成原因則首先來(lái)自外部，然后轉(zhuǎn)化成教導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)部的不均衡。比如城市建造中小區(qū)建造不配套或者低水平配套導(dǎo)致產(chǎn)生一批不達(dá)標(biāo)學(xué)校；流動(dòng)人口治理不到位導(dǎo)致不合入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的兒童數(shù)量激增，給大城市解決兒童入學(xué)帶來(lái)困難。外生性不均衡的生成有幾個(gè)特點(diǎn)：第一，對(duì)于教導(dǎo)部門(mén)來(lái)說(shuō)，它多是控制能力以外的，需要政府從全局把握，但是地方教導(dǎo)部門(mén)必須對(duì)它們做出預(yù)測(cè)和對(duì)策方案；第二，外生性教導(dǎo)問(wèn)題一旦納入公眾視野，公眾和輿論只追究教導(dǎo)部門(mén)的直接責(zé)任而不管引發(fā)問(wèn)題的原始責(zé)任。而在變革和社會(huì)高速發(fā)展時(shí)期，由于政府總體規(guī)劃和調(diào)解能力不足，這類(lèi)問(wèn)題將可能周而復(fù)始地發(fā)生，所以教導(dǎo)部門(mén)要保持高度的警惕并提高自己的“抗訴”能力，避免生成既成不均衡事實(shí)使自己處于無(wú)能為力的境地。

5.實(shí)際不均衡（公平）和心理性不均衡（公平）。在公眾所批評(píng)的基礎(chǔ)教導(dǎo)不均衡發(fā)展現(xiàn)象中，多數(shù)是實(shí)際存在的、應(yīng)當(dāng)并且可以采取一定辦法解決的。比如縮小學(xué)校校舍辦學(xué)建筑、設(shè)備、師資條件的差距，進(jìn)而在一定程度上改進(jìn)學(xué)校教導(dǎo)成績(jī)等。這類(lèi)均衡多是物質(zhì)性的，屬于胡森所說(shuō)的起點(diǎn)公平的范疇，相對(duì)來(lái)講比較好解決。但是公眾的批評(píng)中也有很多指向結(jié)果不均衡，指責(zé)政府沒(méi)有把某些學(xué)校辦好，使這些學(xué)校教導(dǎo)教學(xué)質(zhì)量不高。這類(lèi)批評(píng)的存在可以歸結(jié)為幾種原因：公眾對(duì)于優(yōu)秀教導(dǎo)成果的期望和要求不斷提高；政府確實(shí)對(duì)于優(yōu)質(zhì)學(xué)校做了許多“錦上添花”的事情；公眾不了解政府在改進(jìn)辦學(xué)困難學(xué)校方面所做的努力以及這些學(xué)校取得的成果；公眾清晰哪些因素影響學(xué)校業(yè)績(jī)水平以及學(xué)校之間存在差距的必然性。心理性不均衡一方面反映了事實(shí)，但是另一方面也不符合事實(shí)或者超越現(xiàn)實(shí)的可能，由此形成的輿論對(duì)于區(qū)域教導(dǎo)發(fā)展非凡是學(xué)校工作可能產(chǎn)生消極影響。

二、解決基礎(chǔ)教導(dǎo)不均衡發(fā)展的指導(dǎo)思想和目標(biāo)

如上所述，基礎(chǔ)教導(dǎo)不均衡發(fā)展的成因是多樣的，所產(chǎn)生的效果性質(zhì)也是多樣的，所以解決這個(gè)問(wèn)題的思路不應(yīng)該是單一的，不應(yīng)像一些同志所倡導(dǎo)的那樣，把基礎(chǔ)教導(dǎo)發(fā)展的重心從重“效率”轉(zhuǎn)向重“公平”，這樣的提法給人們一種印象，似乎非此即彼才是解決問(wèn)題的辦法。法國(guó)哲學(xué)家埃德加·莫蘭的看法值得我們借鑒。他認(rèn)為，面對(duì)問(wèn)題不把各個(gè)側(cè)面構(gòu)成一個(gè)更為復(fù)雜的整體加以分析，這就不免帶有眼光上的局限性，所得出的結(jié)論只是局部的、一時(shí)的“真理”，從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這些結(jié)論卻可能導(dǎo)致叢生的弊病甚至災(zāi)害性后果。他指出，詳細(xì)的現(xiàn)實(shí)對(duì)象都是復(fù)雜的，很難對(duì)它們的性質(zhì)作出單一觀點(diǎn)的概括。他對(duì)“復(fù)雜性”作出解釋?zhuān)骸安荒苡靡粋€(gè)要害詞來(lái)概括，不能歸結(jié)為一個(gè)規(guī)律的作用，不能化歸為一個(gè)簡(jiǎn)樸的思想?！币虼怂鲝堈J(rèn)識(shí)復(fù)雜問(wèn)題必須用“宏大概念”，這是指用若干不同的基本概念組成的概念網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成“宏大概念”的各個(gè)子概念之間存在互補(bǔ)、聯(lián)系和對(duì)抗的關(guān)系。它們各自構(gòu)成了問(wèn)題的一個(gè)側(cè)面。這里，莫蘭的觀點(diǎn)告訴我們，在觀察社會(huì)問(wèn)題時(shí)必須突破用單一觀點(diǎn)和單一規(guī)律線性思維的方法，學(xué)會(huì)在矛盾的框架中綜合思索問(wèn)題。為此，莫蘭提出“對(duì)話原則”，即展開(kāi)各種不同觀念、不同知識(shí)之間的溝通、碰撞、磨合，從不同觀點(diǎn)中找出值得吸取或關(guān)注的因素。