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行政領域現(xiàn)代化的重要標志是民主和法治。80年代末至90年代中期，我國行政領域連續(xù)進行了幾項重大變革，在民主和法治的道路上邁出了較大的步伐：通過《行政訴訟法》建立了“民告官”，司法權監(jiān)督和制約行政權的司法審查制度；通過《行政復議條例》建立了公民、法人和其他組織不服行政行為可向行政機關申請復議，由行政機關內有相對獨立性的復議機構進行審查和向相對人依法提供救濟的行政內部監(jiān)控制度；通過《國家公務員暫行條例》建立了以競爭考試、擇優(yōu)錄用、職位分類、功績晉升制等為原則的現(xiàn)代公務員制度；通過《國家賠償法》建立了政府對其侵權行為承擔侵權賠償責任的國家賠償制度；通過《行政處罰法》在行政處罰領域建立體現(xiàn)現(xiàn)代行政法基本原則，如參與、公正、公開、公平和權力制約原則的初步的行政程序制度。所有這些制度和其他有關制度的建立，反映出我國行政領域開始現(xiàn)代化。

建立公正的、科學的行政程序制度是行政現(xiàn)代化的重要內容。我們要實現(xiàn)行政現(xiàn)代化，就必須通過立法逐步建立起一整套公正、科學的行政程序制度。

現(xiàn)代行政程序究竟有哪些制度？或者說為推進行政現(xiàn)代化，我們究竟應建立哪些行政程序制度？對此，學者們的看法很不一致。筆者認為，下述行政程序制度可以作為我們優(yōu)先考慮的范圍：

（一）情報公開制度

情報公開是現(xiàn)代行政程序的一項重要制度。它包括的內容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策、行政決定及行政機關據(jù)以作出相應決定的有關材料，行政統(tǒng)計資料，行政機關的有關工作制度，辦事規(guī)則及手續(xù)等。所有這些行政情報資料，凡是涉及行政相對人權利義務的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復制。美國《情報自由法》第1條明確規(guī)定，每個行政機關對其中央和地方的組織、辦公地點、依法制定的實體、程序規(guī)則及其修正、修訂、廢止、公眾向其提出意見、請求及獲取情報的地點，都必須在《聯(lián)邦政府公報》上公布；每個行政機關對其尚未公布的政策聲明和解釋，對公眾有影響的行政人員手冊以及其裁決案件的最終意見以及行政命令，均應依法允許公眾查閱和復制?！?〕澳門《行政程序法典》第60-64條規(guī)定，行政機關應私人要求，應向其提供與之有直接利害關系之程序進行情況的資訊；私人有權獲知對該等程序作出之確定性決定；利害關系人有權查閱非保密卷宗、行政檔案及記錄或取得有關復制、影響資料?！?〕我國法律目前尚未對情報公開制度作出詳細規(guī)定，但有關法律文件對其有一些零星的規(guī)定。如國務院批準的《行政法規(guī)制定程序暫行規(guī)定》要求，行政法規(guī)必須公開，在《國務院公報》上登載；〔3〕《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定，對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布。未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。等等。

情報公開制度在整個行政程序制度中具有重要的地位和作用，其價值在于：其一，有利于公民參政。因為知政是參政的前提，而公民要知政，政府活動的情報就必須依法公開，公民能依法獲取有關政府的資訊。其二，有利于公民行使和實現(xiàn)自己的權利。公民要行使自己的權利，如申請許可證執(zhí)照，領取撫恤金、補貼、救濟或者申請游行、集會、示威等，都必須先了解有關這些方面的實體和程序規(guī)則。否則，其權利的實現(xiàn)就會遇到各種麻煩，從而造成時間耽擱或人力、財力的無謂損耗，甚至導致相應權利根本無法實現(xiàn)；其三，有利于防止行政腐敗?！鞍迪洳僮鳌笔歉瘮〉臏厝?，有了情報公開，雖然不能完全杜絕腐敗，但無疑能減少腐??；其四，有利于公民保護自己的權益不受行政侵害和在權益受到侵害時及時有效地尋求救濟。舊時專制者最喜愛的統(tǒng)治方式是“愚民政策”（情報不公開是其基本特征之一）。情報不公開，公民對政府的運作全然無知，這樣，專制者便可任意侵犯人民的權益而人民無以對抗，無以獲得救濟。有了情報公開制度，專制就難以存在。公民知道自己能做什么，不能做什么，政府能做什么，不能做什么以及政府做了不該做的事，侵犯了其合法權益，他可以通過何種途徑控告政府和取得救濟。這樣，公民的權益就會獲得比較切實地保障。

（二）告知制度

告知制度是一種基本的行政程序制度，其具體要求是：行政主體作出影響行政相對人權益的行為，應事先告知該行為的內容，包括行為的時間、地點、主要過程，作出該行為的事實根據(jù)和法律根據(jù)，相對人對該行為依法享有的權利等。告知制度通常只適用于具體行政行為，對于抽象行政行為則適用前述情報公開制度。此外，告知制度主要為具體行政行為的事前程序，事中、事后程序中有需要告知相對人的事項，行政主體自然也應告知。但是有關行政行為內容及根據(jù)的重要事項，必須事前告知。告知可采用書面形式，也可采用口頭形式，但對于重要事項的告知，一般應采用書面形式。如事后相對人與行政主體是否告知發(fā)生爭議，行政主體應負舉證責任。

許多國家的行政程序法規(guī)定了告知制度。如《葡萄牙行政程序法典》第55條規(guī)定，由行政主體依職權實施可能損害相對人權益的行為，應事先告知相對人，告知應包括程序的實體內容，程序的開始日期，進行程序的部門與程序標的。日本《行政代執(zhí)行法》第3條規(guī)定，行政機關擬作出代執(zhí)行處分，必須事先以文書告知相對人代執(zhí)行的宗旨，相對人仍不自行履行義務時，應向相對人發(fā)出代執(zhí)行令書，告知其代執(zhí)行的時間，執(zhí)行負責人的姓名以及代執(zhí)行的費用概算。我國《行政處罰法》也明確規(guī)定了告知制度，該法第31條規(guī)定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應告知相對人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知相對人依法享有的權利。

告知制度的主要價值在于：其一，盡可能防止和避免行政主體違法，不當行政行為的發(fā)生，給相對人權益造成既成的不可彌補的損害。相對人事前得到行政主體將采取某種行為的信息，如認為其違法、不當，就可能依法采取措施，阻止其行為的發(fā)生。其二，有利于減少行政行為的障礙或阻力，保證行政行為的順利實施。許多行政行為的實施，如收稅、征用財產(chǎn)、代執(zhí)行、強制拆遷等，均需相對人的一定配合，事前告知相對人，可使之有一定準備，以便減少行政行為實施的困難。否則，既可能導致行政行為的目標實現(xiàn)不了，也造成相對人利益的不必要的或過分的損害。其三，事前告知也體現(xiàn)了行政主體對相對人利益和其人格的一種尊重。

（三）聽取陳述和申辯

聽取陳述和申辯制度是與告知制度緊密相銜接的一項行政程序制度。行政主體擬實施一定行政行為，在告知相對人后，相對人可能認為相應行為違法、不當，根本不應實施該行為；也可能認為相應行為雖應實施，但所持事實、法律根據(jù)不當；或者雖認為行政行為不存在瑕疵，但其對行為實施的時間、地點、方法有所建議、要求。無論屬何種情況，行政主體都應認真地聽取相對人的意見，并加以認真的、充分的考慮，如其合理、適當，則應予以采納；如不合理、不適當，雖不應予以采納，但應向相對人予以解釋、說明。行政主體聽取相對人的陳述和申辯一般應記錄在案，以作為行政復議和司法審查的證據(jù)。

在現(xiàn)代行政程序制度中，聽取陳述和申辯制度是一項較常見的制度，許多國家的行政程序或其他行政管理法均規(guī)定了這一制度。如德國《行政

程序法》第58條規(guī)定，行政機關作出涉及當事人權利的行政行為，應給予當事人陳述與相應行為有關的重要事實的機會。日本《行政程序法》第13條規(guī)定，行政機關作出對相對人不利的處分時，應依法履行讓相對人陳述意見的程序。我國《行政處罰法》第32條規(guī)定，行政機關對相對人實施行政處罰，相對人有權進行陳述和申辯，行政機關必須認真聽取，對相對人提出的事實、理由和證據(jù)，應進行復核，經(jīng)復核認為成立的，應予采納。該條并且規(guī)定，行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。我國即將出臺的《公務員法》及其相關條例對行政機關實施行政處分的行為，亦將規(guī)定類似的程序。

聽取陳述和申辯制度的主要價值與告知制度的價值基本相同，其一在于保證行政決定的正確性，盡量避免行政錯誤的發(fā)生；其二在于保護相對人的權益；其三在于尊重相對人的人格尊嚴。聽取陳述、申辯制度是告知制度價值實施的保障，沒有聽取陳述、申辯制度，告知制度在很大程度上就會失去意義。

（四）職能分離制度

職能分離制度與前三項制度有所區(qū)別，其直接調整的不是行政主體與行政相對人的關系，而是行政機關內部機構和人員的關系。該制度要求將行政機關內部的某些相互聯(lián)系的職能加以分離，使之分屬于不同的機關或不同的工作人員掌管和行使。例如，法律在規(guī)定行政機關對相對人實施行政處罰的行為時，將調查控告職能與作出處罰裁決的職能分離，要求此兩種職能分離屬于不同的機構或不同的工作人員行使。負責調查違法行為事實和提起指控的機構或工作人員不能同時作出行政處罰裁決，行政處罰裁決應由相對獨立于調查違法行為和提出指控的機構或工作人員作出。

職能分離制度最先源于英國的自然正義原則，該原則要求任何與爭議有利害關系的人不得參與爭議的裁決。美國《聯(lián)邦行政程序法》第557條規(guī)定，為行政機關履行調查和起訴職責的官員或其代表不得參與該案或與此案事實上有聯(lián)系的案件的裁決，對這類案件亦不得提咨詢性意見或建議性裁決。我國過去僅在司法領域實行職能分離制度，直到近年才將這一制度引入行政領域。去年全國人大通過的《行政處罰法》在規(guī)定處罰的聽證程序和執(zhí)行程序時確立了職能分離制度，規(guī)定行政處罰案件的調查人員不得主持行政處罰的聽證程序；作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離；除某些當場處罰外，作出行政處罰決定的行政機關及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款?！?〕職能分離制度的主要價值在于：其一，建立權力制約機制，防止行政機關及其工作人員腐敗和濫用權力；其二，防止執(zhí)法人員的偏見，保證行政決定公正、準確；其三，有利于樹立行政機關在公眾心目中的公正形象和消除公眾對行政機關偏私的疑慮。

（五）不單方接觸制度

不單方接觸制度是調整行政主體與兩個或兩個以上有利益沖突的當事人之間的關系的行政程序制度。該制度要求行政主體在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當事人的行政事務或裁決他們之間的糾紛時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸（如接受一方當事人的宴請，單獨約見一方當事人等），聽取陳述，接受和采納其證據(jù)等。不單方接觸主要適用于行政裁決行為。例如，美國《聯(lián)邦行政程序法》第554條規(guī)定，行政機關進行行政裁決應為所有利害關系的當事人提供機會，使他們能提出和研究各種事實、證據(jù)和解決辦法；主持接收證據(jù)的職員不得與某個當事人就有爭議的事實單獨征詢意見，如需行征詢意見，必須向各方當事人發(fā)出通知，使所有當事人都有機會參加。除行政裁決外，在行政機關實施行政許可行為時，如兩個或兩個以上的當事人為取得同一事項的有競爭性的許可證而向行政機關同時提出申請時，行政機關應為之舉行聽證，同時聽取各方當事人的申請理由和接受、審查其證據(jù)，而不能單獨與其中一方當事人接觸。目前我國涉及行政程序的法律文件中尚未明確規(guī)定不單方接觸制度，只在司法程序中有這種要求，如法官審理案件不能接受一方當事人的宴請，不能在一方當事人不在場的情況下，單獨與另一方當事人在庭外討論案件的處理，案件的證據(jù)都應當在法庭上出示，并由當事人互相質證，法官不得采納由一方當事人提供而未經(jīng)雙方質證的證據(jù)。司法程序的這些要求在今后行政程序立法中應予借鑒，當然其嚴格性和適用范圍應加限制。

不單方接觸制度有近似于職能分離制度的價值。職能分離制度是通過行政機關內部分權而對其權力行使進行制約；不單方接觸則是通過分隔行政機關與外部當事人的不合理聯(lián)系而對其權力行使進行制約。該制度的目的在于：其一，防止行政機關及其工作人員與一方當事人進行私下交易而導致行政腐??；其二，防止行政機關及其工作人員受一方當事人不實或情緒化陳述及虛假或片面性證據(jù)的影響而形成偏見，導致對其他當事人的不利，損害其他當事人的合法權益；其三，維護行政機關在各方當事人心目中的公正形象，減少其對行政決定公正性的疑慮。

（六）回避制度

回避制度包括三項內容：〔5〕其一，具有法律規(guī)定的某種親屬關系的公職人員不得在同一行政機關任職或者不得在同一行政機關內擔任雙方直接隸屬同一行政首長的職務或有直接上下級領導關系的職務。此外，公務員如有某種法定親屬關系的人員在某行政機關擔任領導職務，其不得在該機關內從事某些特定工作，如人事、財務、審計、監(jiān)察工作等。此種回避稱“任職回避”。其二，一定級別、一定職務的公務員不得在原籍縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)任職。此種回避稱“地區(qū)回避”。其三，公務員在執(zhí)行公務時，如相應事項與本人有利害關系或者有其他關系可能影響公正處理的，不得參與該事項的處理。此種回避稱“公務回避”。行政程序回避制度中的回避，主要指公務回避。例如，奧地利《行政程序法》第7條規(guī)定，行政人員執(zhí)行公務有下列情形者，應自行回避并請求：（1）本人、配偶、血親、姻親之尊卑親屬，同祖兄弟姊妹或其他更近之血親或同等之姻親參與之案件；（2）養(yǎng)父母或義父母，養(yǎng)子女或義子女、被監(jiān)護人或責任撫養(yǎng)人之案件；（3）曾為一方當事人之授權人或尚在中之案件；（4）如有其他重要理由存在，足以懷疑其完全公平性時；（5）在訴愿中，曾參與被聲明不服之下級官署的裁決者。其他國家，如日本、西班牙、德國、葡萄牙等的行政程序法亦有類似的回避規(guī)定。我國行政法規(guī)定的回避范圍較窄，法定回避事項限制較嚴。例如，《行政處罰法》規(guī)定的回避情形僅有一項：執(zhí)法人員與當事人有直接利害關系；〔6〕《國家公務員暫行條例》規(guī)定的公務回避的范圍亦限于：涉及本人或者涉及與本人有法定親屬關系人員的利害關系情形。〔7〕回避制度的主要價值在于防止偏私，保障公正。既保障實體的結果公正，又保障程序的形式公正。因此，回避制度是行政程序的一項基本制度，在各國行政程序法中有普遍的規(guī)定。

（七）記錄和決定制度

記錄和決定制度的內容是：行政主體作出影響行政相對人權益的行為，其過程應有記錄，其最終形成的意見表示應有書面決定，并送達相對人，為相對人所受領。例如，西班牙《行政程序法》規(guī)定，凡屬（1）限制相對人權利的行為；（2）處理提出訴愿的行為；（3）與以前行政行為不一致的行為；（4）由法律規(guī)定的行為；以及（5）成為訴愿對象的行為的中止協(xié)議，行政機關必須作記錄（第43條）。即使行政機關以口頭方式行使職權（非作出裁決），如有必要，亦應由口頭接受的下級機構作出書面記載并簽字（第41條）。澳門《行政程序法典》第9條規(guī)定，行政機關對于私人向其提出屬其權限之所有事項，有作出決定之義務。我國過去在行政程序中不重視記錄和決定制度。行政主體對其行為是否予以書面記載和作出書面決定，隨意性很大。這種情況隨著行政訴訟制度和行政復議制度的建立而開始有所改變。去年全國人大通過的《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機關為實施行政處罰而進行檢查、調查、舉行聽證等均應制作筆錄；最后決定對當事人給予處罰，必須制作行政處罰決定書，并送達當事人。〔8〕記錄和決定制度的主要價值在于：其一，保證行政行為的嚴肅性、穩(wěn)定性，防止行政機關朝令夕改，反復無常，損害相對人的權益；其二，為行政復議、行政訴訟等行政救濟制度提供順利進行的條件。主要由行政記錄和決定等構成的行政程序案卷是行政復議、行政訴訟證據(jù)的基本來源。行政復議和行政訴訟缺少這些主要證據(jù)就難以給予行政相對人有效的救濟；其三，規(guī)范化的行政程序記錄與行政決定書本身體現(xiàn)著現(xiàn)代行政的文明，是行政現(xiàn)代化的標志。

（八）說明理由制度

說明理由制度的內容是：行政主體作出涉及相對人權益的決定、裁決，特別是作出對相對人權益有不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明其事實根據(jù)、法律根據(jù)或行政主體的政策考慮。除了具體行政行為以外，行政機關在制定行政法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件時，在可能的條件下，也應在有關政府公報中說明其事實和法律根據(jù)。

許多國家和行政程序法均明確規(guī)定了說明理由制度，如德國《行政程序法》第39條規(guī)定、行政機關的書面行為或書面確認的行為，得書面說明理由。行政機關應說明其決定所考慮的事實上和法律上的主要理由。行政機關在裁決中，亦得說明其進行裁量時所持的觀點。日本《行政程序法》第14條規(guī)定，行政機關作出對相對人不利處分時，應向相對人說明有關處分的理由。葡萄牙《行政程序法》第124條規(guī)定，行政機關作出行政行為，法律規(guī)定應說明理由的，應說明理由，對于下列行為，不論法律有無規(guī)定，均應說明理由：（1）以任何方式全部或部分否認、消滅、限制或損害相對人的權利或受法律保護的利益，課予或加重義務、負擔，或給予處罰；（2）對相對人聲明異議和申訴人作出決定；（3）作出與相對人要求、建議相反的決定；（4）作出不同于慣常做法的決定；（5）廢止、變更或中止以前的行政行為。其他國家的行政程序法，如荷蘭的《基本行政法典》第31條，西班牙的《行政程序法》第43條等亦明確規(guī)定了說明理由制度，法國還制定了專門的《行政行為說明理由法》〔9〕。我國沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定行政程序的說明理由制度，但個別法律中有所規(guī)定，如《行政處罰法》第39條規(guī)定，行政機關給予相對人行政處罰，應在處罰決定書中載明當事人違法的事實和證據(jù)，以及處罰的依據(jù)。這實際上是在行政處罰領域確立了說明理由制度。

說明理由制度的主要價值在于：其一，體現(xiàn)對相對人權利和人格的尊重；其二，使相對人明了行政行為的根據(jù)、理由，以便于相對人理解相應行為和配合相應行為的實施；其三，體現(xiàn)現(xiàn)代行政文明，有利于樹立政府的文明形象。

（九）時效制度

時效制度的基本內容是：行政主體實施行政行為，特別是涉及相對人權益的行為，法律、法規(guī)要對之確定明確的時間限制。如對行政主體實施行政許可行為，法律法規(guī)要規(guī)定其申請的時限、審查的時限、決定的時限、送達的時限等；對行政主體實施行政處罰或行政處分行為，法律法規(guī)要為其規(guī)定調查相對人（外部相對人，即公民、法人和其他組織，或內部相對人，即公務員）違法行為的時限，審查違法違紀事實，證據(jù)或聽證的時限，作出處罰、處分決定的時限，向相對人送達處罰、處分決定書的時限，執(zhí)行的時限，等等。澳門地區(qū)《行政程序法典》共167條，其中有時效、時限、期間規(guī)定的即有40條〔10〕?？梢姇r效制度在行政程序法中的重要地位。我國過去對時效制度不太重視，有關行政法律法規(guī)很少明確規(guī)定行政行為的時限，這種情況到九十年代以后有所改變，如去年通過的《行政處罰法》共64條，其中有時效、時限規(guī)定的有7條〔11〕，如第29條規(guī)定行政機關追究違法行為的時效為2年；第37條規(guī)定行政機關對調查檢查中登記保存的證據(jù)作出處理決定的期限為7日；第40條規(guī)定行政機關向作出處罰時不在場的當事人送達行政處罰決定書的期限亦是7日，等等。

時效制度的主要價值在于：其一，保障行政行為及時作出，避免因行政行為的拖延耽擱造成對相對人權益的損害；其二，防止和避免官僚主義，提高行政效率；其三，督促行政主體及時作出行政行為，防止因時間拖延而導致有關證據(jù)散失、毀滅，或環(huán)境、條件變化，影響行政行為作出的準確性；其四，有利于穩(wěn)定行政管理秩序和社會秩序。

（十）救濟制度

救濟制度雖然不完全是行政程序制度，有實體的內容；不完全是行政內容的制度，有司法的內容，但由于該制度與行政程序緊密相聯(lián)系，是對行政行為違法、不當造成的后果進行補救，故仍在整體上被視為行政程序制度。行政救濟包括聲明異議、行政復議（或稱“行政訴愿”）、行政復核（含復查、復審），以及對行政行為的司法審查（即行政訴訟）等。聲明異議是行政相對人對行政主體的行政行為不服，向作出相應行為的行政主體提出異議，要求其重新審議和作出決定。行政復議是行政相對人對行政主體的行政行為不服，向作出行政行為的行政主體的上級主管部門（或行為機關所在的政府）申請復議，要求其對被申請的行為的合法性和合理性進行審查，并根據(jù)審查結果作出相應救濟的決定（如撤銷或變更相應行為，給予相對人以損害賠償?shù)龋?。行政復核（含復查、復審）是公務員對行政機關所作出的涉及本人的人事處理決定或行政處分決定不服，向作出處理或處分決定的行政機關申請復核（行政復查是公務員不服主管行政機關的行政處分決定，向監(jiān)察機關申訴，請求作出復查決定；行政復審是公務員不服監(jiān)察機關的給予其行政處分的監(jiān)察決定，向作出相應監(jiān)察決定的監(jiān)察機關申請復審），要求其重新審查，撤銷或改變原決定。司法審查是行政相對人對行政主體的行政行為不服，向法院提起行政訴訟，請求法院對被訴訟行政行為的合法性進行審查并作出裁判。為其依法提供相應的救濟，如撤銷或改變被訴行政行為，責成行政主體重新作出行政行為，責成行政主體賠償相對人因被訴行政行為造成的損失，等等。

救濟制度作為行政程序制度的組成部分，通常均在行政程序法中作出明確規(guī)定。但大多數(shù)國家在行政程序中僅規(guī)定行政機關本身實施的救濟，而不規(guī)定司法審查，司法審查另通過行政訴訟法規(guī)定。如《葡萄牙行政程序法典》、荷蘭《基本行政法典》、奧地利《行政程序法》、西班牙《行政程序法》等均無對行政行為司法審查的規(guī)定，但美國的《聯(lián)邦行政程序法》以專門一章的篇幅規(guī)定司法審查。我國尚沒有制定行政程序法，行政復議、司法審查等均通過制定專門法律、法規(guī)規(guī)定?！?2〕行政救濟制度作為行政程序制度〔13〕的主要價值在于：其一，為行政行為提供內部和外部的控制機器，以隨時發(fā)現(xiàn)行政行為的錯誤和糾正錯誤；其二，為行政相對人的權益提供保障機制，在相對人權益受到違法、不當行政行為侵害。