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[論文摘要]我國(guó)目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在無(wú)序現(xiàn)象，其原因在于憲法規(guī)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛化、使用權(quán)性質(zhì)不清等。為使農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有序進(jìn)行，必須明確流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，流轉(zhuǎn)的對(duì)象是農(nóng)地使用權(quán)而非所有權(quán)，流轉(zhuǎn)的基本機(jī)制是市場(chǎng)。

[論文關(guān)鍵詞]承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地使用權(quán)；集體共有；土地流轉(zhuǎn)

隨著《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)的出臺(tái)，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。中央的這一決定讓農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)擁有了處分權(quán)，也可以說(shuō)讓農(nóng)民享有了部分土地權(quán)，為實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件，有助于“三農(nóng)”問(wèn)題的根本解決。但是，作為一個(gè)改革的綱領(lǐng)性文件，《決定》主要著眼于未來(lái)的發(fā)展走向。因此，如何從憲法的角度來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，如何進(jìn)一步豐富現(xiàn)行憲法有關(guān)承包經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)涵，為農(nóng)村提供憲法支持，就成為當(dāng)務(wù)之急。

一、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

土地流轉(zhuǎn)并非新事物，在改革開(kāi)放之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)行不久便出現(xiàn)了。隨著改革開(kāi)放的逐步深入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷提高，城市化進(jìn)程加快，土地流轉(zhuǎn)的速度也進(jìn)一步加快。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已超過(guò)1億畝，占家庭承包耕地總面積的8．7％，而且這一比例還有越來(lái)越大的趨勢(shì)。農(nóng)民之所以大規(guī)模轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，原因主要有兩個(gè)：一是隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，單位土地的產(chǎn)出趨近極限，已經(jīng)不能給農(nóng)民帶來(lái)更多收入，必須走集約化的路子，追求規(guī)模效益。二是城市化、工業(yè)化進(jìn)程使一部分農(nóng)民與土地分離進(jìn)入工廠和城市就業(yè)。目前，土地流轉(zhuǎn)方式主要有以下幾種情況：一是互換，即農(nóng)民為了便于集中耕種而對(duì)各自承包土地的簡(jiǎn)單交換。二是轉(zhuǎn)包，即在承包期內(nèi)，承包戶(hù)將所承包的土地按照約定期限轉(zhuǎn)讓與他人使用收取轉(zhuǎn)包金，這是目前最為廣泛的土地流轉(zhuǎn)形式。三是集體租賃承包，即集體經(jīng)濟(jì)組織將所保留的土地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)包給集體之外的第三方經(jīng)營(yíng)，收取租金。四是股份合作式流轉(zhuǎn)，農(nóng)民以土地作價(jià)入股，并按股份分紅，這是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新方式。五是股份合作社式流轉(zhuǎn)主要是掛靠大型龍頭企業(yè)，農(nóng)民以土地成立合作社，社員具有保底收人和按效益分紅。上述土地流轉(zhuǎn)方式系自發(fā)形成，沒(méi)有憲法和法律上的依據(jù)。面對(duì)將農(nóng)村土地作為一種經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行流轉(zhuǎn)的要求，法律的準(zhǔn)備顯然不足。

二、土地流轉(zhuǎn)無(wú)序現(xiàn)象的憲法原因

(一)憲法規(guī)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛化

我國(guó)《憲法》第八條、第九條只是籠統(tǒng)規(guī)定了農(nóng)地“集體所有”，對(duì)所有者權(quán)利的具體行使并未作出規(guī)定。對(duì)此，《土地管理法》第十條做出了解釋?zhuān)骸稗r(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。這條規(guī)定看似對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體界定得十分清楚，實(shí)則產(chǎn)權(quán)是虛置的。因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”沒(méi)有自己的組織機(jī)構(gòu)和意思機(jī)關(guān)，并不具備法律人格。村民委員會(huì)是農(nóng)村群眾性自治組織，也不具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資格。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二條第二款，其權(quán)力限于“辦理本村的公共事務(wù)，調(diào)節(jié)民問(wèn)糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”，并未涉及經(jīng)濟(jì)職能，其第五條第二款“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”也表明，村民委員會(huì)并非現(xiàn)行《憲法》中的“集體經(jīng)濟(jì)組織”。

所有權(quán)主體不明導(dǎo)致了土地權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能處于不確定狀態(tài)。處分權(quán)是物權(quán)的核心權(quán)能，通常只有所有者才享有處分的權(quán)利。土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是一種對(duì)土地的處分，在理論上，必須征得所有者的同意或者授權(quán)。但由于何謂農(nóng)地“所有者”是模糊不清的，加之目前村民自治還很不規(guī)范，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行不合理干涉提供了便利條件。

(二)憲法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)界定不清

《憲法》第八條僅規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，對(duì)于承包戶(hù)享有哪些權(quán)利、其性質(zhì)為何并未進(jìn)行明確規(guī)定。但是通過(guò)憲法第十條第四款的規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，這就從根本上排除了“轉(zhuǎn)讓、處分權(quán)”。1988年憲法修正案補(bǔ)充規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，同時(shí)《農(nóng)村土地承包法》對(duì)“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”也作了更為詳盡的規(guī)定，但是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)仍然未作界定。因此，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界有兩種不同的認(rèn)識(shí)，一是認(rèn)為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是一種債權(quán)；二是認(rèn)為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是一種物權(quán)。將農(nóng)地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”界定為債權(quán)，只能是“合同之債”，即一種承包戶(hù)根據(jù)與發(fā)包方所簽訂的“承包合同”享有的一種對(duì)所承包土地的占有、使用和收益的權(quán)利，但是僅靠合同很難保障承包方的經(jīng)營(yíng)權(quán)：其一，有些地方承包合同訂立不規(guī)范，條款含混不清，甚至出現(xiàn)了同一土地重復(fù)承包現(xiàn)象，導(dǎo)致紛爭(zhēng)不斷。其二，合同具有相對(duì)性，限制了土地流轉(zhuǎn)。承包方將所承包的土地進(jìn)行互換、轉(zhuǎn)包，這實(shí)際上是對(duì)承包合同權(quán)利與義務(wù)的概括轉(zhuǎn)讓。按照合同法，合同權(quán)利與義務(wù)的概括轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過(guò)合同對(duì)方當(dāng)事人的同意。2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部第47號(hào)令)第二十五條第二款規(guī)定：“承包方轉(zhuǎn)讓承包土地，發(fā)包方同意轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門(mén)報(bào)告。并配合辦理有關(guān)變更手續(xù)；發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)于七日內(nèi)向承包方書(shū)面說(shuō)明理由。”可見(jiàn)承包人轉(zhuǎn)讓承包合同權(quán)利，發(fā)包方具有決定性作用，這顯然不利于農(nóng)地進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。其三，從救濟(jì)措施來(lái)看，將其界定為債權(quán)也不合理。從理論上看，只要合同當(dāng)事人愿意承擔(dān)違約責(zé)任，便可以不履行合同。發(fā)包方在愿意支付違約金的情況下，收回承包人土地，無(wú)疑是對(duì)承包人致命的傷害。盡管承包期從10年延長(zhǎng)到3O年，《決定》更是發(fā)展到“長(zhǎng)久不變”，但前些年一直奉行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“債權(quán)保護(hù)”思路，并不能打消承包人的疑慮。

近年我國(guó)學(xué)界傾向于把農(nóng)地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”劃人物權(quán)范疇，這也是晚近立法的做法。2007年10月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》“用益物權(quán)”編中規(guī)定的第一種用益物權(quán)即是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”?；谖餀?quán)的排他性和絕對(duì)性，權(quán)利人可以在權(quán)利范圍內(nèi)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)能，任何人不得非法干涉。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化以后，農(nóng)戶(hù)擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種支配權(quán)、對(duì)世權(quán)，其是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象、流轉(zhuǎn)的金額以及采取何種方式流轉(zhuǎn)等問(wèn)題都由承包方自主決定，任何組織或個(gè)人都不得強(qiáng)迫命令，即使是發(fā)包方也必須尊重承包方依法取得的權(quán)利。在《物權(quán)法》將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”界定為“物權(quán)”之后，“債權(quán)論”與“物權(quán)論”的紛爭(zhēng)似乎塵埃落定，但還不能說(shuō)農(nóng)地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”就有了充分的法律保障，對(duì)這種特殊的“物權(quán)”權(quán)能，《物權(quán)法》作了限制，如第一百八十四條規(guī)定，“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”。土地使用權(quán)在某種意義上說(shuō)是農(nóng)民所掌握的最重要的財(cái)產(chǎn)，如果不允許設(shè)置抵押權(quán)，農(nóng)民很難獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的規(guī)模較大的投人資金，從這一點(diǎn)而言，農(nóng)民享有的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是不完整的。再者，對(duì)于“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度而言，《物權(quán)法》屬于一般法，而之前頒布的《農(nóng)村土地承包法》屬于特別法，《物權(quán)法》第一百三十一條第二款規(guī)定，“農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，因而對(duì)承包戶(hù)更有利的《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定與其他特別法相矛盾時(shí)，很難起到對(duì)承包戶(hù)的保障作用。因而，有必要在今后《憲法》修訂中對(duì)“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“物權(quán)”性質(zhì)予以明確。

(三)《憲法》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與國(guó)有土地流轉(zhuǎn)實(shí)行雙軌制

在我國(guó)，對(duì)農(nóng)村集體土地而言，不僅其所有權(quán)主體是虛置的，而且所有權(quán)本身也幾乎僅是名義上的，其實(shí)質(zhì)仍然是國(guó)家所有，在這種情況下，“隨意征用、低價(jià)補(bǔ)償?shù)惹址皋r(nóng)民土地權(quán)利的現(xiàn)象屢有發(fā)生”，這也是長(zhǎng)期以來(lái)在憲法的層面上過(guò)多強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益而忽視個(gè)人利益的表現(xiàn)。在農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)中，一方面政府不允許農(nóng)民將自己的集體所有的土地用于如建筑等商業(yè)開(kāi)發(fā)，而另一方面卻通過(guò)征收補(bǔ)償?shù)姆绞?，將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，出讓給開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)。經(jīng)過(guò)這一轉(zhuǎn)化，政府獲取了巨額的差價(jià)，開(kāi)發(fā)商獲取了高額的利潤(rùn)，但是農(nóng)民卻很難得到足額的補(bǔ)償，這顯然“是侵犯農(nóng)民憲法上基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度性安排”。在激蕩的中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這種制度性安排在客觀上并不能起到讓大多數(shù)農(nóng)民加速轉(zhuǎn)變身份的作用，相反，制度性不公卻給社會(huì)和諧帶來(lái)巨大隱患。

三、明確憲法規(guī)定，推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

由于以《憲法》為首的法律規(guī)定存在不足，使中央“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”難以真正落到實(shí)處。為此，可以通過(guò)憲法解釋的方式明確如下重要問(wèn)題，為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供憲法保障。

(一)明確農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的主體地位

此處所謂的“農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)主體地位”，并非意指農(nóng)民對(duì)其所承包土地享有所有權(quán)，更非人們所擔(dān)心的“土地私有化”，而是指作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，以集合的方式對(duì)集體所有的土地享有怎樣的權(quán)利?！凹w所有”并非一個(gè)法律概念，“集體”是由單個(gè)的農(nóng)民組成的。目前，學(xué)界對(duì)農(nóng)民的共有權(quán)已達(dá)成基本共識(shí)，但究竟為哪種共有?卻存在不同見(jiàn)解。

不僅學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)認(rèn)識(shí)迥異，立法也較為混亂?！锻恋毓芾矸ā返谑鍡l第二款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意。并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”，但并未列明是何種情況下由集體組織以外個(gè)人或單位的承包，當(dāng)然也包括村民將土地轉(zhuǎn)包給集體組織以外的成員情況，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的同意和批準(zhǔn)程序，這更接近“共同共有”的含義。而《農(nóng)村土地承包法》第四十八條對(duì)此作了“發(fā)包方”的主體限制，并未規(guī)定承包人流轉(zhuǎn)給集體組織以外的成員予以表決、審查，僅在第三十三條第五款規(guī)定了：“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”，這更接近按份共有的含義。共同共有與按份共有的界定都欠科學(xué)，相比之下，“集合共有”更符合我國(guó)今后新農(nóng)村的發(fā)展：其一，集合共有是一種基于身份的結(jié)合，注重成員的生存與發(fā)展權(quán)，在我國(guó)農(nóng)村社保體系不健全的情況下，可以緩解農(nóng)民因流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)帶來(lái)的后顧之憂(yōu)；其二，可以厘清我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)所有權(quán)影響的誤區(qū)。有些人認(rèn)為《決定》是農(nóng)村土地私有化的先兆，而按份共有實(shí)際上就是一種有約束的私有，并不符合我國(guó)實(shí)際；其三，更有利于保護(hù)農(nóng)民合法、合理地進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。集合共有除了可以由成員來(lái)行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利，另外還可以在建立一定的收益機(jī)制的情況下允許他人使用。因此，在不影響集體利益的情況下，成員完全可以自主地將自己對(duì)土地的使用權(quán)利轉(zhuǎn)讓給包括非集體成員的其他人，而不像共同共有那樣，轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過(guò)其他全體成員或者三分之二以上成員的同意。

(二)明確農(nóng)民是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體

無(wú)論是《土地管理法》還是《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的主體界定都比較模糊。這樣就造成了實(shí)際上是村小組、村集體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在操控著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)?！稕Q定》出臺(tái)以后，2008年12月11日農(nóng)業(yè)部[2008]1O號(hào)文《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》，重申了“切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益和流轉(zhuǎn)主體地位”，指出：“在指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中，要正確把握流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民而不是干部，流轉(zhuǎn)的機(jī)制是市場(chǎng)而不是政府，流轉(zhuǎn)的前提是依法自愿有償，流轉(zhuǎn)的形式可以在法律允許范圍內(nèi)多種多樣，流轉(zhuǎn)的底線(xiàn)是不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”這是我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本政策，凸顯了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主體地位。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的回歸

我國(guó)《憲法》規(guī)定了農(nóng)村實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，但并未對(duì)其進(jìn)行任何解釋。《物權(quán)法》在“用益物權(quán)”編中規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而其他土地的用益權(quán)則直接稱(chēng)為“建設(shè)用地使用權(quán)”、“宅基地使用權(quán)”。所有權(quán)有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)基本權(quán)能，根據(jù)物權(quán)理論，這四項(xiàng)權(quán)能其內(nèi)涵都是十分明確的，而“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”從名稱(chēng)上看并不在這四項(xiàng)權(quán)能之內(nèi)。就土地承包權(quán)而言，遵循國(guó)外的立法例，回歸到“土地使用權(quán)”這一約定俗成的法學(xué)概念上來(lái)是今后的趨勢(shì)。