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摘要：農(nóng)民最大的權益就是土地權益。但是，近年來伴隨大量農(nóng)村土地被征收征用,侵害農(nóng)民土地權益的問題也日益突出，矛質(zhì)糾紛沖突不斷加劇，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。本文以我國土地征收制度在保護農(nóng)民權益方面的缺陷為基礎，分析其中存在的問題，以期從保護農(nóng)民權益的角度論土地征收法律制度的重構。

關鍵詞：土地征收；公共利益；農(nóng)民權益

土地征收是征地的一種重要形式，是指為了公共利益需要強制取得集體土地所有權，并給與相應補償?shù)男袨?。土地征收制度，一方面它需要保證國家獲得必要的建設用地，重新分配土地資源，保障經(jīng)濟建設順利進行；另一方面它也是協(xié)調(diào)國家利益、集體利益、公民個人利益關系的重要手段，要保護失地農(nóng)民的合法權益不受侵害，維護社會秩序的穩(wěn)定。

一、土地征收制度的完善與農(nóng)民利益密切相關

改革開放以來，為適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，大量的農(nóng)村集體土地被征收以作為城市用地最主要的來源。在土地被大量征收的同時，許多農(nóng)民都面臨“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的尷尬境遇，失地農(nóng)民今后的生活問題已經(jīng)成為一個突出的社會問題。據(jù)我們調(diào)查，征地補償?shù)睫r(nóng)民頭上的，一般平均的17%，最少的才有5%，本來給農(nóng)民補償?shù)臄?shù)量就不大，但是多數(shù)的補償款還落實不到老百姓頭上，而老百姓還不得不服從。如果老百姓不服從有些地方還動用了司法力量強迫老百姓服從，他們不允許老百姓上訪，對老百姓實行圍追堵截，結果矛盾越積越深，甚至在有些地方出現(xiàn)了嚴重的政治性的騷亂①。這些問題的根本原因在于現(xiàn)行土地征收制度的固有缺陷。因此，認真研究我國現(xiàn)行土地征收制度，分析我國城市化進程中的土地問題，對解決土地征收及補償糾紛，保護農(nóng)民的合法權益，深入貫徹科學發(fā)展觀、促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展意義重大，2008年10月19日通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》也高度重視土地征收問題，強調(diào)要“改革征地制度”，這為農(nóng)民土地權益的實現(xiàn)與保護開辟了新的途徑，也為今后農(nóng)地征收制度的完善指明了前進的方向。

二、我國土地征收制度在保護農(nóng)民權益方面的缺陷

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市化的推進，土地征收現(xiàn)象日漸增多，城市的規(guī)模擴大了，城鎮(zhèn)化進程加快了，但同時也產(chǎn)生了許多的問題：耕地減少，土地征收權濫用，征收補償不合理，違法征收等等，這些都嚴重侵犯了農(nóng)民權益。主要有：

(一)土地征收“公共利益”界定模糊，為侵犯農(nóng)民權益開了口

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位或個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！钡?條第4款規(guī)定“國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征用”，法律明確規(guī)定了國家實施土地征收必須是為了公共利益的需要，即公共利益是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言，不得動用國家征地權力。何謂“公共利益”？《土地管理法》沒有進行明確的界定。法律的不規(guī)范、不嚴密給濫占亂用土地，侵犯農(nóng)民權益開了一個大口子。在現(xiàn)實當中，由于公共利益本身所具有的模糊性，政府往往會為了自己的利益而啟動土地征收，經(jīng)常性的做法是，開發(fā)商看中了某一地塊，找政府進行協(xié)商溝通，政府在進行利害計算之后就會啟動征地程序，其出發(fā)點是為了開發(fā)商的利益及政府自己的利益，有時候，政府低價將土地征收，然后通過拍賣的方式高價出讓，從中獲得高額利潤，政府熱衷于為賣地而征地，使得地方財政成為“賣地財政”。實際上，我國部分地方政府的收入中，很大一部分來自于土地征收與買賣之間的價格差異。有學者的研究結果表明，我國基層政府財政收入的30%-40%是從土地出讓金中獲取的，而土地出讓金中80%是從征收農(nóng)地中獲取的②。

（二）征地缺失正當程序，農(nóng)民權益缺乏監(jiān)督

我國《土地管理法》規(guī)定:“征用農(nóng)用地的，應當依照本法第40條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權限內(nèi)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”從表面看，土地征收的程序有較為詳細的規(guī)定，但在具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距，具有明顯的不科學性和不合理性。就我國目前調(diào)整征地的法律法規(guī)規(guī)章看，不能說沒有程序規(guī)定，但現(xiàn)存程序規(guī)定卻并非完全正當。征地程序的非正當性表現(xiàn)主要有：一是征地程序設置缺乏參與性。就現(xiàn)行征地程序看，政府征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府只需進行公告，并聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見即可。但征地補償安置方案是如何確定的，是否公平合理，被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合理意見是否應采納，等等，農(nóng)民無權過問。二是被征收人沒有充分的話語權。依據(jù)我國現(xiàn)行的土地征收法規(guī)，政府和需用地人并沒有將征地信息告知被征地人的義務，被征地人對征地決定沒有發(fā)言權，也無法提出異議；只有在審批通過后，才有對補償、安置方案提出聽證的權利。國務院和相關部委先后出臺了《國土資源聽證制度》等規(guī)范，據(jù)調(diào)查，《國土資源聽證規(guī)定》自2004年起施行至今，一些省市很少啟動過征地聽證程序③。三是征地程序設置缺乏監(jiān)督性。政府是否濫用征地權，是否確是為了公共利益，土地征收后是否得到合理利用等，沒有程序保障農(nóng)民進行有力監(jiān)督。四是征地程序缺乏司法保障。由于政府征地無不是打著“為了公共利益”的名義，因此，在司法實踐中，我國各地法院由于受當?shù)卣深A等種種因素，一般都不受理征地糾紛案件。

（三）征地補償標準過低，農(nóng)民權益缺乏保障

土地管理法第47條規(guī)定：征收土地的，按照征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6到10倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補償費標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4到6倍。

bsp;從以上規(guī)定可以看出，土地補償費是以土地的原用途為基礎的。但是，一塊土地的價值與原用途并無太大的關系。現(xiàn)實中，征收后的土地因為轉(zhuǎn)變了用途會產(chǎn)生巨大的增值。有關統(tǒng)計表明2000年我國土地一級市場的收入為625億元，二級市場為3158億元，比一級市場高出5倍。在土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益中，地方政府大約獲得60-70%,村級集體組織獲得25-30%，真正到農(nóng)民手中的已經(jīng)不足10%，政府依靠手中的權力從中獲得巨大的剪刀差，甚至土地收益成了地方政府的主要財政來源。而以土地為基本生存資料，在土地上辛勤勞作的農(nóng)民得到的補償卻少之又少，這就難怪地方政府不斷的借各種名目征收土地了。

補償標準偏低是我國土地征收補償法律規(guī)定的一大不足，現(xiàn)行的征收補償標準，既未考慮土地使用權讓市場價格上漲的因素，又未考慮人民群眾實際生活水平不斷提高的因素，是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償，即可能加劇農(nóng)村村民和政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。同時，我國土地征收補償方式單一，難以解決農(nóng)民的長遠生計。與國外相比，我國農(nóng)民未能享受到有效的社會保障，所以在補償問題上國家和農(nóng)民都希望建立長期穩(wěn)定的社會保障。但現(xiàn)有的補償方式卻是“買斷式”一次性給付，不少農(nóng)民稱之為“一腳踢”。由于農(nóng)民本身理財能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空，更何況當前土地征收補償標準嚴重偏低。

三、農(nóng)民權益保障視野下重構土地征收法律制度

（一）對土地征收范圍應予以明確界定，在法律上保護農(nóng)民權益

世界上大多數(shù)國家都把征地的目的限定在“公共利益”的范圍之內(nèi)，我國憲法及土地管理法也明確規(guī)定了為“公共利益”才可征收土地，但目前我國對“公共利益”的范圍并無明確的規(guī)定。我國長期以來把土地征收制度即等同與“國家建設用地”制度，所以土地征收“公共利益”的限定在無形中是由國家建設用地的范圍來確定的，完善土地征收法律制度的第一步就是要明確規(guī)定“公共利益”的界限。

借鑒國外立法經(jīng)驗并結合我國實情，筆者建議：首先，我國在相關的法律中，對公共利益的范圍應該采用概括加列舉的方式，可將公共利益限制在以下幾個方面：（1）國防軍事用地；（2）政府機關和其他公益性事業(yè)單位、社會團體用地；（3）教育、科學、文化、環(huán)境、衛(wèi)生設施用地；（4）交通、水利、能源設施用地；（5）國家重點工程用地；（6）城市基礎設施用地；（7）其他公認或經(jīng)聽證程序認為是公益事業(yè)用地。其次,對于非公益性建設項目用地，應通過市場解決，把集體建設用地與國有土地同等對待，給予二者同等的法律地位，允許集體建設用地在符合城市總體規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃的前提下直接進入土地交易市場。按照規(guī)劃用途和市場規(guī)則，通過土地交易獲得土地使用權。其它非公益性用地，不能依靠征收農(nóng)業(yè)用地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地市場來解決。

（二）嚴格和完善土地征收程序，遏制違法征地行為發(fā)生

農(nóng)地征收程序的欠缺為城市化的良性發(fā)展設置了障礙,建立規(guī)范性的征收程序是加快城市化的必然要求。筆者認為規(guī)范的征收程序包含以下幾個方面：一是征收程序要具體化。對農(nóng)地征收程序的事業(yè)認定、土地范圍決定、征收補償決定和征收完成等階段要規(guī)范化和具體化,尤其是對項目的認定程序,要由有關機構對需用土地人的項目是否符合法律規(guī)定的征收目的進行審查和確定。二是規(guī)定聽證程序。我國目前的《征用土地公告辦法》規(guī)定，在征地補償、安置方案擬定之后，如被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民要求聽證的才舉行聽證。筆者認為這一規(guī)定不盡合理。應將聽證程序前移至征地補償、安置方案擬定之前進行，并且應是法律明文規(guī)定必須舉行聽證而不是應被征地著請求才舉行。三是健全土地征收過程中的社會監(jiān)督機制。目前土地征收過程中的最大弊端就在于程序的不公開與不透明，社會大眾很難得知征地過程中各環(huán)節(jié)的具體信息。社會監(jiān)督機制的建立不僅要求征地過程中各個階段行政事務信息的公開，更重要的是通過公眾的參與可以有效加強對征地過程的監(jiān)督，一定程度上遏制違法征地行為的發(fā)生。四是拓寬司法救濟途徑。土地征收補償?shù)淖詈笠坏辣Ｗo的防線便是司法救濟。在一個法治的社會中，司法機構既要充分尊重行政權力，同時也要勇于表達其對立法的理解以及對行政行為的合法性判斷。筆者認為我國有必要賦予被征地人對土地征收補償決定的異議權,建立對異議的復議和訴訟程序,以維護其合法權益。

（三）建立科學、公平、合理的補償制度，充分保障農(nóng)民利益

補償問題是土地征收或征用中的重要問題，甚至可以說是核心問題。我國的土地征收立法應堅持“公平、公開、公正、合理”的補償原則，充分保障農(nóng)民利益。在土地定價方式上，應改變由政府定價的不合理做法，引入市場機制，讓市場來決定被征收土地的價格；在補償范圍上，征地補償不僅要包括農(nóng)民的直接經(jīng)濟損失，還要包括農(nóng)民的間接經(jīng)濟損失和附帶經(jīng)濟損失，并充分考慮土地對農(nóng)民的社會保障作用；在補償標準上，筆者認為不能以土地的原用途為基礎，而應根據(jù)土地的地理位置、勞動生產(chǎn)率及征收后的用途等參考市場價格確定，同時應把大部分的土地征收補償費發(fā)放到農(nóng)民個體手中，在補償方式上應實現(xiàn)多樣化，在傳統(tǒng)的貨幣補償、勞動力安置的基礎上，開辟新的補償途徑，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、入股分紅安置、重新就業(yè)安置、異地移民安置等，在此基礎上，還可考慮設立失地農(nóng)民保障基金，對一部分失去耕地后所獲得的土地收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進行援助，以期達到充分保障農(nóng)民利益的目的。

以上是對土地征收制度的一些拙見，還有許多需要我們分析研究，土地征收制度的完善與否會很大程度影響我國“三農(nóng)”問題的順利解決，前面提到事物之間都是普遍聯(lián)系的，影響的，土地征收制度也是如此，它關系到土地的有效配置，市場經(jīng)濟的正常運行以及社會的穩(wěn)定、農(nóng)民權益的保障，我們決不能等閑視之。

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