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內(nèi)容摘要：我國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度安排存在諸多弊端，私有化和國有化的方案都不符合我國的國情，不是土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的方向。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是把土地承包權(quán)賦予物權(quán)的屬性，明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化承包權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總趨勢是，以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)，制度變遷，物權(quán)

建國以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，其中，比較突出的是20世紀(jì)60年代初和80年代初的兩次變革。前者通過“自留地”、“拾邊地”以及部分開放集市貿(mào)易，給予農(nóng)民對“集體化”的有限的退出權(quán)；后者通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，在農(nóng)村形成了新的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的總趨勢是，以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。但目前，在新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的時(shí)代主題下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在的問題孕育了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷新的動力，誘發(fā)了新一輪的制度變革。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在保留集體所有制因素的條件下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對土地的直接經(jīng)營權(quán)，但它是由國家控制而由集體來承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此，這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度帶來了一系列的問題，如土地權(quán)屬糾紛、征地補(bǔ)償費(fèi)用不標(biāo)準(zhǔn)、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權(quán)尤其是非農(nóng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題及農(nóng)民的權(quán)益問題等。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺，對農(nóng)民的經(jīng)營和投資激勵不足

現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次，它們在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。但“集體”到底是指哪一層次?法律規(guī)定則含糊不清。可見，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是缺失的。農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)，而不具有對土地的實(shí)際占有權(quán)、完全經(jīng)營權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。產(chǎn)權(quán)不完全導(dǎo)致的土地頻繁調(diào)整和有限的承包期限，容易造成農(nóng)民經(jīng)營土地行為的短期性，抑制了農(nóng)民投資和經(jīng)營的安全感與積極性，甚至采用掠奪性經(jīng)營方式，導(dǎo)致土地貧瘠化，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，影響農(nóng)民收入的長期增長。

(二)農(nóng)地分散經(jīng)營，難以獲得規(guī)模效益

在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，大部分農(nóng)村地區(qū)根據(jù)集體土地的質(zhì)量和數(shù)量，將土地按人口或按勞動力平均分配，這種生產(chǎn)組織形式使農(nóng)地經(jīng)營分散，難以形成規(guī)模效益。人地矛盾是我國的基本國情我國13億人中有9億是農(nóng)民，雖然我國耕地面積總量大，但人均耕地面積僅為0.1公頃，為世界平均水平的42%。這種超小規(guī)模的土地經(jīng)營模式，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化、規(guī)?；图s化發(fā)展。加之當(dāng)前開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱等各種“圈地運(yùn)動”使不可再生的土地資源流失嚴(yán)重，耕地面積大量減少，也加劇了人地問的矛盾。我國地區(qū)之間土地資源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。而人地矛盾的加劇和人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡，在客觀上都要求土地經(jīng)營必須提高效益。

(三)分散經(jīng)營使農(nóng)產(chǎn)品供給層次低，難以獲得市場優(yōu)勢

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制必然形成小生產(chǎn)與大市場的矛盾，阻礙農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，大部分農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)層次低，農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)的結(jié)構(gòu)性矛盾明顯。農(nóng)業(yè)發(fā)展受需求約束的特征突出，而農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)結(jié)構(gòu)仍沿襲傳統(tǒng)模式，調(diào)整滯后，造成相當(dāng)部分農(nóng)產(chǎn)品小能適銷對路，農(nóng)民增產(chǎn)不增收。而且單個農(nóng)戶進(jìn)入市場面臨重重困難：一是主體分散，無力抵御市場競爭、需求變化帶來的巨人風(fēng)險(xiǎn)；二是組織化程度低、素質(zhì)低以及封閉式經(jīng)營，使農(nóng)戶直接進(jìn)入市場的交易費(fèi)用昂貴；三是缺乏獲得市場信息的有效渠道，缺乏對信息進(jìn)行分析、過濾、判斷、選擇的能力，面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)高。同時(shí)，家庭生產(chǎn)的盲目性和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的無序性，也造成農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費(fèi)。

(四)農(nóng)村土地與城市土地權(quán)利不平等

依照現(xiàn)有法律，只有城市的國有土地才可以出讓其建設(shè)使用權(quán)，而農(nóng)村集體農(nóng)地必須經(jīng)過政府征用，變成國有土地，才可以產(chǎn)生出建設(shè)使用權(quán)。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者：二是交易當(dāng)事者；三是強(qiáng)制交易合同執(zhí)行的執(zhí)法者。在這種制度框架內(nèi)，農(nóng)民幾乎沒有任何討價(jià)還價(jià)的余地。農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國有土地建設(shè)使用權(quán)出讓價(jià)格之間的差額，被地方政府與工商企業(yè)分享了。這種不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與不公平的征地方式，讓農(nóng)民在失去土地時(shí)無法獲得合理的補(bǔ)償。目前的土地制度把農(nóng)民束縛在土地上，不利于農(nóng)民人口流動，還嚴(yán)重影響了中國城市化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

二、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)及核心內(nèi)容

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)

1.明晰產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。土地稀缺性的增強(qiáng)和土地價(jià)值的提升，以及農(nóng)民對土地利益的要求需要進(jìn)一步明晰農(nóng)民同土地之間的權(quán)利關(guān)系，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。這就是要從根本上解決農(nóng)民在土地上的收益權(quán)的保護(hù)問題。當(dāng)前，深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革無疑是解決問題的核心。

2.強(qiáng)化農(nóng)村土地承包權(quán)，弱化集體所有權(quán)。黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策，長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這就要求我們必須首先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營體制基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實(shí)在的而不是名義上的土地主人。承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是對所有權(quán)的分割。承包合同越是長期化、固定化，承包權(quán)對所有權(quán)的分割程度就越高。在現(xiàn)有中國農(nóng)地承包制下，承包權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給它一個有力、可靠的保障。這就是把從公有制分離出來的使用權(quán)，以法律形式肯定它是一個經(jīng)濟(jì)主體。社會主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，農(nóng)民土地使用權(quán)作為私人財(cái)產(chǎn)，其權(quán)利也是神圣不可侵犯的。使用權(quán)可以說是準(zhǔn)所有權(quán)。它包涵承包權(quán)、使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))、抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利，這些權(quán)利在立法時(shí)將界定清楚，形成法律依據(jù)。

(二)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權(quán)賦予物權(quán)的屬性，讓農(nóng)民擁有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)并使土地使用權(quán)進(jìn)入市場。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)的根本途徑。

賦予農(nóng)村承包權(quán)以物權(quán)的性質(zhì)，也就是在法律中明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。所謂農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是指農(nóng)民擁有的對土地的使用權(quán)、收益權(quán)和讓渡權(quán)。同其他任何產(chǎn)權(quán)一樣，這種權(quán)利不可能是絕對權(quán)利，必然要受法律乃至社會習(xí)慣的制約。尤其在土地權(quán)利方面，各主要國家都有許多法律對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)做了限制。確立土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，具體地說，就是要實(shí)行農(nóng)村耕地承包權(quán)物權(quán)化、長期化、商品化。物權(quán)化是指所有耕地按照一定標(biāo)準(zhǔn)承包給農(nóng)戶，取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內(nèi)任意發(fā)包耕地的權(quán)力。長期化是指耕地永久承包，承包權(quán)可以繼承。商品化是指承包權(quán)可以買賣。在這個原則下，實(shí)行土地承包權(quán)的重新調(diào)整，除鄉(xiāng)村道路等公用設(shè)施占地外，其他一切農(nóng)地根據(jù)承包權(quán)劃分給農(nóng)戶。

土地承包權(quán)的物權(quán)化可以保障農(nóng)民的權(quán)益不受土地所有權(quán)變動的影響，穩(wěn)定農(nóng)民的直接經(jīng)營和交易預(yù)期，減少未來不確性因素對農(nóng)民權(quán)益的影響。具體表現(xiàn)為兩個方面：一是土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化可以強(qiáng)化農(nóng)民的土地所有權(quán)，對作為發(fā)包方的集體任意撕毀合同的違約行為起到有效的制約作用；二是承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)還可以直接對抗任何組織和個人對農(nóng)民土地的侵權(quán)行為，有效保護(hù)耕地，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化會使農(nóng)民在利用土地方面獲得更大的自由度，有利于農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這對于農(nóng)民走出土地、擺脫貧窮、實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營、推動城市化進(jìn)程將具有重要的意義。如安徽阜陽試驗(yàn)區(qū)的“反租倒包”，就是在近似地賦予農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的前提下由村集體以每年600元/畝的租價(jià)向農(nóng)民反租屬于自己的土地，形成區(qū)域化、規(guī)?；N植，再倒包給農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)營管理。其中“反租”的意義，就在于以支付租金的形式承認(rèn)農(nóng)民對土地的物權(quán)性質(zhì)。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的歷程與未來改革模式展望

(一)既有的政策和法律對土地承包權(quán)的規(guī)定

從土地承包期限上來看，1993年《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》指出：“在原定的耕地承包期到期以后再延長30年不變，開墾荒地、營造林地、治沙改土等從事開發(fā)性生產(chǎn)的承包期可以更長。”1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定在原有土地承包期的基礎(chǔ)上再延長30年。1994年農(nóng)業(yè)部頒布《關(guān)于進(jìn)一步完善和穩(wěn)定土地承包關(guān)系的意見》及中辦發(fā)(1997)16號文件《關(guān)于進(jìn)一步完善和穩(wěn)定土地承包關(guān)系的通知》都提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的方針，客觀上保證了土地使用權(quán)的長期化。2002年8月29日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年，特殊林木林地的承包期經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門的批準(zhǔn)可以延長?！?/p>

從土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)來看，既有的政策和法律所賦予農(nóng)民對自己經(jīng)營的土地的處置權(quán)的自由度越來越大。1984年《關(guān)于農(nóng)村工作的通知》中規(guī)定在發(fā)包人同意的情況下承包人可以轉(zhuǎn)包。1995年國務(wù)院轉(zhuǎn)批農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》規(guī)定：“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包人同意允許承包方在承包期內(nèi)對承包土地依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。”1995年《擔(dān)保法》規(guī)定，經(jīng)發(fā)包人同意“四荒”土地的土地使用權(quán)可以抵押。2002年8月9日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)方式”；第37條規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他流轉(zhuǎn)方式的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”。

(二)《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)與未來改革模式選擇

2007年3月16日頒布并將于2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，這是我國物權(quán)法第一次承認(rèn)了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。它在不改變我國農(nóng)村集體土地的性質(zhì)的基礎(chǔ)上，為保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)用土地長期用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了法律依據(jù)。《物權(quán)法》對“土地承包經(jīng)營權(quán)”的積極意義是毋容置疑的，但它在規(guī)范和指導(dǎo)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中的實(shí)際作用發(fā)揮還有待檢驗(yàn)，而且它本身的一些不足也為下一步的改革模式選擇提出了新的方向和要求。

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定在一定程度上背離了其作為一種物權(quán)的性質(zhì)?！段餀?quán)法》第133條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。”規(guī)定說明，可以作為轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的土地是“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地”，表面上包含了“等農(nóng)村土地”，但其意義有限，標(biāo)的范圍受到很大限制。而且對于抵押權(quán)，《物權(quán)法》第180條第三款規(guī)定債務(wù)人或者第三人有權(quán)將“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”用于抵押，可在第184條中卻規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。如果承包經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)，那么其作為一種相對權(quán)直接關(guān)系到合同另一方當(dāng)事人即發(fā)包人的利益，這就在法律上需要對權(quán)利的轉(zhuǎn)讓作出限制。但如果將承包經(jīng)營權(quán)作為一種真正的物權(quán)，那么土地承包經(jīng)營權(quán)人就有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)，只是流轉(zhuǎn)的期限不得超過原土地承包經(jīng)營權(quán)合同剩余的期限，并且流轉(zhuǎn)合同需報(bào)發(fā)包人備案。對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過多限制，妨礙了土地的優(yōu)化配置，為發(fā)包人干預(yù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同提供了法律依據(jù)，也為以行政或準(zhǔn)行政手段配置土地資源留下了太多的余地。為了保障經(jīng)營權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和生產(chǎn)的自主權(quán)，法律不應(yīng)再對這種財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓施加過多的限制，只有這樣才能真正促使農(nóng)民與土地的利益結(jié)合在一起，更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)土地資源。

關(guān)于“土地承包經(jīng)營權(quán)”的范圍，《物權(quán)法》未作明確界定。事實(shí)上，物權(quán)法所調(diào)整的土地承包經(jīng)營權(quán)主要是通過家庭承包方式而形成的土地承包經(jīng)營權(quán)和通過其他方式承包并經(jīng)依法登記而形成的土地承包經(jīng)營權(quán)，而通過其他方式承包并未經(jīng)登記而形成的土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)視為農(nóng)用土地租賃權(quán)，應(yīng)由《合同法》調(diào)整。土地承包經(jīng)營權(quán)范圍邊界的模糊將會直接帶來權(quán)利的規(guī)范和使用上的困難。

《物權(quán)法》在以上幾個方面存在的不足，體現(xiàn)了“土地承包經(jīng)營權(quán)”作為一種物權(quán)的不完備性，對其進(jìn)一步的修訂和完善，正是我們逐漸明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)模式并向其邁進(jìn)的起點(diǎn)。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目標(biāo)指向是以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權(quán)賦予真正的物權(quán)屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農(nóng)戶以土地經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，集體合作經(jīng)濟(jì)組織保留對土地的終極所有權(quán)，并通過一定的收益權(quán)來體現(xiàn)。農(nóng)戶擁有對土地的占有、收益、使用和有條件的處置權(quán)。集體憑借土地的終極所有權(quán)，可以依法進(jìn)行土地使用情況的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)農(nóng)地的承包、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。對《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定的修正和完善，正是我們邁向新的改革目標(biāo)的起點(diǎn)。