人民銀行建設(shè)項目投資管理研究
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（一）設(shè)計階段的控制管理
1.確定管理目標(biāo)。
實際工作中，在投資計劃階段，一般都存在概算偏低的情況，而在實際投資時都有超出概算的傾向，這主要是各單位在計劃階段（項目建議書、可行性研究）的估算內(nèi)容不全，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，而在設(shè)計時又提高標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果造成概算超估算。另外，設(shè)計單位往往有將項目標(biāo)準(zhǔn)提高、規(guī)模擴大的傾向，而建設(shè)單位又常常因為設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)高、看上去更美觀而選擇這類方案，結(jié)果造成投資失控。設(shè)計階段投資管理目標(biāo)確定的關(guān)鍵是要在方案設(shè)計階段把資金合理分配，初步設(shè)計階段把概算做全，施工圖設(shè)計階段把預(yù)算做準(zhǔn)。
2.具備控制管理的條件。
建設(shè)單位應(yīng)建立有效的投資控制體系，落實相關(guān)責(zé)任人，按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制合同價、合同價控制變更與結(jié)算價”的原則對工程投資進(jìn)行全過程管理。另外，人民銀行要有相應(yīng)的明確的政策法規(guī)，落實部門職責(zé)，切實履行基本建設(shè)主管部門職責(zé)，加強對項目的監(jiān)督、管理、檢查和指導(dǎo)，注重在項目稽查、項目審計、項目檢查中發(fā)現(xiàn)案件線索，嚴(yán)肅查處、通報違規(guī)違法案件。
3.實施控制管理的方法。
1）要樹立正確的設(shè)計思想。
設(shè)計人員應(yīng)充分了解人民銀行工作性質(zhì)和各業(yè)務(wù)需求，設(shè)計要力求達(dá)到功能布局合理，符合人民銀行各項工作需要，技術(shù)措施可靠，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)適度，建筑造型美觀滿足城市規(guī)劃、建筑、消防、抗震、環(huán)保及交通要求。
2）優(yōu)化設(shè)計。
建筑設(shè)計不僅要滿足結(jié)構(gòu)安全、功能適用等要求，還應(yīng)采用技術(shù)經(jīng)濟(jì)合理的建筑與結(jié)構(gòu)設(shè)計，建筑體量、立面造型設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)中央銀行職能的建筑特征，莊重、大方、安全、適用。
3）積極推行限額設(shè)計。
即要按照批準(zhǔn)的可行性研究報告及投資估算控制初步設(shè)計及概算，同時各專業(yè)又要在保證工程要求的前提下，按分配的投資限額進(jìn)行設(shè)計，并且嚴(yán)格控制初步設(shè)計和施工圖的不合理變更。
（二）招投標(biāo)階段和合同簽訂過程中對項目的管理
1.招投標(biāo)階段的控制管理。
1）規(guī)范程序。
按照現(xiàn)行的規(guī)定和辦法，人民銀行招標(biāo)、投標(biāo)程序和條件由招標(biāo)機構(gòu)事先擬定，對招投標(biāo)雙方之間具有法律效力的規(guī)則，一般不能隨意改變，必須按既定程序進(jìn)行招投標(biāo)。
2）全方位開放。
除人民銀行保密委員會確定并經(jīng)上級保密主管部門批準(zhǔn)為保密工程的建設(shè)項目可以實施邀請招標(biāo)外，凡建設(shè)工程項目達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)采取公開方式實施招標(biāo)。并且必須在報刊或其它媒體上登載招標(biāo)通告，對招標(biāo)要求、條件、標(biāo)準(zhǔn)必須做以說明，邀請所有潛在的投標(biāo)人參加投標(biāo)，招標(biāo)、投標(biāo)活動完全置于公開的社會和法律監(jiān)督之下。
3）公平、客觀進(jìn)行招投標(biāo)。
建設(shè)項目的招投標(biāo)，應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行國家和人民銀行總行有關(guān)招投標(biāo)規(guī)定，投標(biāo)單位本著公平競爭的原則進(jìn)行，凡有能力或夠資質(zhì)的投標(biāo)者，均可參加投標(biāo)，招標(biāo)方不得有任何歧視，基建單位應(yīng)通過實地考察（包括施工現(xiàn)場考察）、查詢信用報告、向建設(shè)主管部門、稅務(wù)、法院、商業(yè)銀行咨詢等多種形式，考察投標(biāo)人的資質(zhì)、財務(wù)狀況、企業(yè)信譽、信用記錄、業(yè)績狀況、施工能力以及項目經(jīng)理資質(zhì)等情況，形成考察報告，由考察人員簽字，并向基建領(lǐng)導(dǎo)小組匯報，為篩選施工單位提供依據(jù)，評標(biāo)過程應(yīng)采取綜合評標(biāo)法，不得以最低價確定評標(biāo)人。
2.合同簽訂的管理。
1）合同管理的任務(wù)。
工程建設(shè)管理水平體現(xiàn)在工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資三大控制目標(biāo)上,這三大控制目標(biāo)主要體現(xiàn)在合同中。合同管理的任務(wù)就要求合同當(dāng)事人在工程管理中細(xì)化這些內(nèi)容,在工程建設(shè)過程中嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定。如果能夠嚴(yán)格按照合同的要求進(jìn)行管理,工程的質(zhì)量能夠有效地得到保障,進(jìn)度和投資的控制目標(biāo)也能夠?qū)崿F(xiàn)，還能避免和克服建筑領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)違法和犯罪。
2）項目合同內(nèi)容。
合同內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)招標(biāo)文件的主要內(nèi)容，合同的專用條款應(yīng)對一般條款做細(xì)化、補充或修正規(guī)定，同時，對預(yù)付款的對等保障內(nèi)容、工程變更等重大事項進(jìn)行明確約定和嚴(yán)格控制?？傊?，合同內(nèi)容越詳細(xì)越好。
（三）施工階段的控制管理
1.工程質(zhì)量管理。
建設(shè)單位必須要牢固樹立“質(zhì)量第一”的思想，要求各施工單位堅決貫徹執(zhí)行國家相關(guān)部門頒布的各種質(zhì)量管理文件、規(guī)程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。加強對工程的施工管理，建立詳細(xì)的施工、監(jiān)理等日志，確保資料內(nèi)容詳實、要素齊全，對發(fā)現(xiàn)的施工質(zhì)量問題及時整改，避免施工質(zhì)量缺陷。嚴(yán)格規(guī)范簽證管理，把好材料質(zhì)量關(guān)，抓好進(jìn)場建筑材料的檢查、檢驗，嚴(yán)禁假冒偽劣、不合格材料進(jìn)場使用。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)工程監(jiān)理制度，加強對監(jiān)理單位的再監(jiān)督，對監(jiān)理人員未有效履行職責(zé)，監(jiān)督管理不到位、不負(fù)責(zé)的，要求監(jiān)理單位及時予以調(diào)整更換。
2.付款管理。
建設(shè)資金管理是施工階段投資管理的重要任務(wù)，主要是控制好付款進(jìn)度。工程付款包括工程預(yù)付款和工程進(jìn)度款。在實際操作上，工程預(yù)付款往往以年度承包工程總價中儲備主要材料、結(jié)構(gòu)件需要占用的資金數(shù)額為主要依據(jù)進(jìn)行計算。工程進(jìn)度款的確定和計算，主要把握兩個方面：一是工程量的核實確認(rèn)，二是單價計算方法。
3.竣工驗收。
建設(shè)項目建成后應(yīng)及時辦理竣工驗收，由建設(shè)單位組織設(shè)計、施工、監(jiān)理、質(zhì)監(jiān)、規(guī)劃、消防、環(huán)保、人防等有關(guān)單位參加。
1）竣工驗收依據(jù)：批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書、初步設(shè)計、施工圖和設(shè)計技術(shù)說明書、《建筑安裝工程質(zhì)量檢驗評定標(biāo)準(zhǔn)》以及主管部門有關(guān)審批、修改、調(diào)整文件等。
2）竣工驗收條件：必須按批準(zhǔn)的設(shè)計文件所規(guī)定的內(nèi)容建成；必須符合規(guī)定的建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；必須有完整的工程技術(shù)資料，并經(jīng)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督單位審核簽認(rèn)合格；建設(shè)單位和施工單位辦理竣工驗收證書，雙方簽署工程保修書。
3）建筑工程竣工驗收合格后方可交付使用，未經(jīng)驗收或者驗收不合格的不得交付使用。
二、人民銀行基本建設(shè)項目存在的風(fēng)險
從近年來人民銀行基本建設(shè)項目反映出的問題看，基本建設(shè)項目投資風(fēng)險因素主要體現(xiàn)在管理和技術(shù)兩個方面。
（一）管理方面
1）基本建設(shè)項目投資缺少必要的風(fēng)險管理體系；2）部分基本建設(shè)項目內(nèi)部機制不健全，部門工作責(zé)任落實不力；3）合同在基本建設(shè)項目實施過程中約束力小，各種違約現(xiàn)象屢見不鮮；4）監(jiān)理隊伍不整齊，對安全生產(chǎn)管理、工程質(zhì)量、施工進(jìn)度和資金使用缺乏必要的試驗、檢測手段；5）施工企業(yè)綜合實力不強，建筑工程的主體結(jié)構(gòu)無力自行完成，違法、違約將工程轉(zhuǎn)包或分包；6）人民銀行質(zhì)量監(jiān)督力量薄弱，對工程質(zhì)量、造價的審計、資金管理、工程進(jìn)度等，尚未建立完整的質(zhì)量監(jiān)督體系。
（二）技術(shù)方面
1）可行性研究中弄虛作假現(xiàn)象突出，凡進(jìn)行可行性研究的均“可行”，對設(shè)計的監(jiān)督和評價深度不夠；2）設(shè)計單位責(zé)任不明確，設(shè)計質(zhì)量不高，經(jīng)常出現(xiàn)工程概算缺漏項、設(shè)計浪費等現(xiàn)象；3）前期工作深度不夠，勘測數(shù)據(jù)不翔實，有些工程是邊勘察、邊設(shè)計、邊施工；4）未進(jìn)行充分論證隨意修改設(shè)計；5）缺乏設(shè)計監(jiān)理，設(shè)計論證后沒有必要的繼續(xù)監(jiān)督和評價手段；6）施工單位質(zhì)量控制手段落后，綜合、配套的試驗、測量設(shè)備普遍滿足不了工程要求。
三、避免人民銀行基本建設(shè)項目風(fēng)險的措施
針對上述基本建設(shè)項目管理中存在的風(fēng)險因素，人民銀行基本建設(shè)項目投資管理及風(fēng)險控制的思路框架應(yīng)從“兩個健全”、“三個強化”“、四個完善”入手。
（一）兩個“健全”
一是健全人民銀行基本建設(shè)內(nèi)控制度。從實際情況看，大多數(shù)建設(shè)單位沒有制定適合自身的基本建設(shè)管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，這就造成在實際建設(shè)過程中涉及到相關(guān)事項無法可依、無章可循，因此，應(yīng)該不斷健全基本建設(shè)制度體系和內(nèi)控機制，為基本建設(shè)工作依法合規(guī)開展提供制度保障。二是健全人民銀行基本建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。部分單位沒有建立相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，或者雖然建立了組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，但沒明確工作責(zé)任及崗位分配，導(dǎo)致基建工作領(lǐng)導(dǎo)乏力，不利于分工制約，責(zé)任落實。因此基建項目實施中，健全和完善的組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)是基建項目順利開展的先決條件。
（二）三個“強化”
一是強化基本建設(shè)工作責(zé)任。對于人民銀行基本建設(shè)相關(guān)人員，應(yīng)將責(zé)任和措施真正落實到基本建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)，提高職業(yè)道德，加強愛崗敬業(yè)教育，增強其業(yè)務(wù)能力和敬業(yè)精神，同時要結(jié)合黨風(fēng)廉政建設(shè)，深刻認(rèn)識嚴(yán)明紀(jì)律和嚴(yán)守制度的深遠(yuǎn)意義。二是強化基本建設(shè)管理人才隊伍培養(yǎng)教育。認(rèn)真組織基建人員學(xué)習(xí)黨中央、國務(wù)院及人民銀行總行有關(guān)基本建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)，領(lǐng)會制度精神，掌握政策依據(jù)，加強崗位培訓(xùn)，建立各級人民銀行基建專家人才庫，逐步形成自己的基建人才隊伍。三是強化基本建設(shè)資金撥付管理。在人民銀行基建資金的使用中，應(yīng)優(yōu)化基建財務(wù)資源配置，加強資金管理的科學(xué)性、可行性，嚴(yán)肅性。項目建設(shè)資金應(yīng)?？顚Ｓ茫ㄔO(shè)單位應(yīng)根據(jù)工程合同和監(jiān)理單位審核的工程進(jìn)度按轉(zhuǎn)賬方式撥付工程款。
（三）四個“完善”
一是完善基本建設(shè)管理實施程序。人民銀行各級機構(gòu)開展基本建設(shè)，必須嚴(yán)格執(zhí)行申請立項、方案設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、工程項目招標(biāo)、施工建設(shè)、竣工驗收、交付使用、委托審計等各個程序，依照科學(xué)的程序來組織實施基本建設(shè)，確保工程質(zhì)量，保證項目按期完成。二是完善基本建設(shè)合同管理。為避免合同管理中出現(xiàn)合同文本不規(guī)范，合同文本應(yīng)使用國家或項目所在地相關(guān)部門制定的示范文本；為使合同文本體現(xiàn)招標(biāo)文件的主要內(nèi)容，合同條款不得與招標(biāo)文件相背離，合同應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定建設(shè)單位和施工單位的權(quán)利和義務(wù)。三是完善基本建設(shè)監(jiān)督檢查機制。人民銀行建設(shè)單位應(yīng)配備基建管理人員對建設(shè)項目的工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資和安全生產(chǎn)情況全過程實施跟蹤監(jiān)督檢查，認(rèn)真督促施工單位抓好施工現(xiàn)場管理和安全生產(chǎn)，確保每種材料、設(shè)備的質(zhì)量，以及每個環(huán)節(jié)、每道工序、每個步驟和每個階段的施工質(zhì)量，爭創(chuàng)建筑優(yōu)質(zhì)工程。四是完善財務(wù)及預(yù)算管理制度。建立健全建設(shè)項目財務(wù)管理制度和財務(wù)監(jiān)督制約機制，確保建設(shè)資金安全。建設(shè)資金的使用和支付，均應(yīng)按金額大小實行分級授權(quán)審批，其中：合同外大額資金的使用和支付，應(yīng)報基建領(lǐng)導(dǎo)小組集體審批。
作者：仇潔 單位：中國人民銀行張掖市中心支行
