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【內(nèi)容摘要】我國(guó)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)在近幾年得到了很大程度的發(fā)展，然而在其金融市場(chǎng)的監(jiān)管領(lǐng)域，仍存在很多問題制約了其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，如何對(duì)我國(guó)自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管法律制度進(jìn)行完善是我們亟需解決的重要課題。本文首先介紹了自貿(mào)區(qū)的含義，其次分析了我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀，包括立法現(xiàn)狀和實(shí)踐現(xiàn)狀，隨后指出我國(guó)自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管法律體系的構(gòu)建和完善已具備一定的前提條件，在最后則提出了完善自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度的具體措施，具有一定的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度

隨著2014年廣東等自貿(mào)區(qū)相繼批準(zhǔn)成立，我國(guó)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)再一次受到政府與人民的關(guān)注，而其中備受矚目的便是自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融業(yè)的建設(shè)，在存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)的情況下，如何更好地完善園區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管法律制度，提高法律制度的踐行效果，是自貿(mào)區(qū)得以更健康發(fā)展亟需解決的問題。

一、自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵

自貿(mào)區(qū)的含義一般有兩種說法，其一即為FreeTradeArea，意思是不同的國(guó)家、地區(qū)在簽訂自由貿(mào)易協(xié)議之后，得以消除其相互之間各種商品的流通障礙，使得商品流通更加便捷快速；其二是指FreeTradeZone，也就是本文中對(duì)于自貿(mào)區(qū)的定義的理解，與前一種說法不同的是這種自貿(mào)區(qū)是指主權(quán)國(guó)家通過立法、授權(quán)等方式，確定一小部分的領(lǐng)土，在此領(lǐng)土范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)商品流通的自由化，從而使得國(guó)家的對(duì)外開放程度更高。我國(guó)目前已經(jīng)開放的自貿(mào)區(qū)主要集中在港口城市，比如上海自貿(mào)區(qū)、天津自貿(mào)區(qū)等等。

二、我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

我國(guó)在針對(duì)自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管方面，制定了很多相關(guān)的法律制度。比如針對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管，在法律層面上有《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》等，這一法律規(guī)定在宏觀層面上確定了自貿(mào)區(qū)所提供金融服務(wù)的總體目標(biāo)。另外，《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》指出，賬戶之間可以在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)自由流通，提供了相當(dāng)程度的便利條件，然而這種流通性是建立在經(jīng)常的項(xiàng)目之下，而本國(guó)貨幣同外幣之間的兌換條件仍然較高，在實(shí)際運(yùn)作過程中，人民幣的兌換仍然具有一定程度的限制，因此并沒有使資金流通達(dá)到真正便捷高效地目的。在上海自貿(mào)區(qū)針對(duì)銀行業(yè)務(wù)的立法方面，同樣也有細(xì)致但欠完善的制度規(guī)定。比如《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于中國(guó)（上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》規(guī)定了銀行業(yè)可以在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)合法開展業(yè)務(wù)，但是對(duì)于具體的實(shí)施細(xì)則并沒有明確的規(guī)定。另外，《中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)八項(xiàng)措施支持上海自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)》的頒布同樣為保險(xiǎn)業(yè)入住自貿(mào)區(qū)提供了相應(yīng)地法律支持，然而也同樣缺少具體的實(shí)施細(xì)則，使得在自貿(mào)區(qū)的發(fā)展中仍存在著很多潛在的交易風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)糾紛。

（二）金融監(jiān)管實(shí)踐現(xiàn)狀

1.監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)性

目前，自貿(mào)區(qū)雖然有相關(guān)的法律文件支持審慎監(jiān)管的進(jìn)行，但是在實(shí)際運(yùn)作過程中，金融監(jiān)管并沒有真正協(xié)調(diào)各方關(guān)系和各方機(jī)構(gòu)，缺少真正有效的協(xié)調(diào)措施。一般自貿(mào)區(qū)內(nèi)部會(huì)設(shè)立單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，然而其與地方政府的職能權(quán)限并沒有進(jìn)行明確的細(xì)分，導(dǎo)致監(jiān)管盲目，缺乏有效性。

2.細(xì)則的頒布跟不上政策

雖然自貿(mào)區(qū)在我國(guó)不少城市已經(jīng)掛牌成立，使得自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融企業(yè)增多不少，但是其發(fā)展卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期效果。以上海自貿(mào)區(qū)為例，2015年上海自貿(mào)區(qū)的貸款余額幾乎是零增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上海地區(qū)同期的銀行業(yè)的貸款余額的增長(zhǎng)幅度。究其原因，細(xì)則的頒布跟不上政策的腳步，總是緩慢而行，使得很多政策中鼓勵(lì)的開放措施不能夠真正地實(shí)行，導(dǎo)致金融企業(yè)在拓展業(yè)務(wù)與創(chuàng)新發(fā)展方面很受挫。

3.投融資匯兌管制過多

通過自貿(mào)區(qū)的試行情況來看，很多來自自貿(mào)區(qū)的企業(yè)都反映，對(duì)于企業(yè)融資、資本的跨境流動(dòng)管制過多，導(dǎo)致其融資渠道非常受限，資本流通也非常慢。究其原因，主要是由于雖然資本項(xiàng)目能夠在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行兌換，可以設(shè)置自由貿(mào)易賬戶來實(shí)現(xiàn)，但這只是資本互換與流通的第一步，并沒有具體的實(shí)施細(xì)則規(guī)定到底哪些業(yè)務(wù)可以實(shí)現(xiàn)資本的自由流通，哪些業(yè)務(wù)可以部分流通或者哪些風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)很高的項(xiàng)目不能夠自由流通。

三、我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度完善的前提

（一）自貿(mào)區(qū)監(jiān)管法律制度完善的整體背景

我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的總體目標(biāo)即為對(duì)對(duì)外開放的基本國(guó)策進(jìn)行進(jìn)一步的探索和改革。自貿(mào)區(qū)的建設(shè)為我國(guó)的對(duì)外開放政策開辟了一種新的思路，金融市場(chǎng)的創(chuàng)新與發(fā)展，得到我國(guó)政府的重點(diǎn)關(guān)注和支持。它也是我國(guó)有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，進(jìn)一步推動(dòng)金融貿(mào)易的國(guó)際化、自由化的探索。我國(guó)目前在自貿(mào)區(qū)建立的相關(guān)的金融監(jiān)管法律體系主要關(guān)注的是金融個(gè)體，且其以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主要模式，并不能完全符合實(shí)際，不能有效防范國(guó)際的金融市場(chǎng)所帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。金融業(yè)作為我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，是我國(guó)防范金融危機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更健康發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)。而自貿(mào)區(qū)又進(jìn)一步增大了市場(chǎng)的開放程度，使得我國(guó)更容易受到國(guó)際的金融風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。因此，必須進(jìn)一步完善金融監(jiān)管法律體系，使其在更開放、更貼近國(guó)際的情況下有效地防范金融危機(jī)的沖擊。

（二）自貿(mào)區(qū)監(jiān)管法律制度完善的基礎(chǔ)

1.自貿(mào)區(qū)擁有與境內(nèi)監(jiān)管體系相區(qū)別的環(huán)境基礎(chǔ)

我國(guó)在劃設(shè)自貿(mào)區(qū)時(shí)，一般都將自貿(mào)區(qū)設(shè)立在了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立而封閉的環(huán)境中，因此只有在這個(gè)特定的區(qū)域內(nèi)，才能夠有資本相對(duì)自由流通的較為開放的情況，而一旦超出自貿(mào)區(qū)的范圍，各種業(yè)務(wù)依然按原有的監(jiān)管制度進(jìn)行。因此自貿(mào)區(qū)內(nèi)擁有較為便利的條件，可以將其同區(qū)外的地域相區(qū)別開來，使其擁有較為特殊的發(fā)展道路，針對(duì)此特點(diǎn)，我國(guó)也應(yīng)該制定相區(qū)別于境內(nèi)、而同自貿(mào)區(qū)中的市場(chǎng)環(huán)境相適應(yīng)的金融監(jiān)管法規(guī)。

2.構(gòu)建自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度有一定的立法基礎(chǔ)

我國(guó)在立法層面，已經(jīng)對(duì)自貿(mào)區(qū)構(gòu)建金融監(jiān)管法律制度做了一定的準(zhǔn)備，具有一定的立法基礎(chǔ)。在人民銀行頒布的《通知》中就指出，自貿(mào)區(qū)的市場(chǎng)需擁有較為獨(dú)立的金融監(jiān)管體系，說明我國(guó)政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人能夠清楚認(rèn)識(shí)到，自貿(mào)區(qū)內(nèi)應(yīng)實(shí)行的監(jiān)管制度應(yīng)同區(qū)外相區(qū)別。國(guó)務(wù)院也曾授權(quán)停止一系列的規(guī)章制度在自貿(mào)區(qū)內(nèi)發(fā)揮作用，這也為自貿(mào)區(qū)構(gòu)建金融監(jiān)管法律體系打好了一定的立法基礎(chǔ)。

3.自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度具有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)

此前，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)都曾頒布了一系列規(guī)章制度來對(duì)自貿(mào)區(qū)的金融業(yè)務(wù)的開展進(jìn)行一定的制度支持。在頒布的具體細(xì)則中，曾對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件進(jìn)行了一定程度的放寬，將之前的審批制度變更為備案制。且在法律規(guī)范中，進(jìn)一步明確了對(duì)自貿(mào)區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的原則，并強(qiáng)調(diào)人民銀行對(duì)金融業(yè)務(wù)宏觀層次與微觀層次的審慎相結(jié)合的理念。這些理念都相較于我國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)管理念具有一定的進(jìn)步性，這些法律實(shí)踐也為完善我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度提供了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。

四、完善我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度的設(shè)想

（一）明確宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能

由于在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，仍未真正形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的金融監(jiān)管體系，其沿用的模式仍然是較為傳統(tǒng)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和分類監(jiān)管模式，主要負(fù)責(zé)對(duì)其監(jiān)督、協(xié)調(diào)的為“一行三會(huì)”。其中，央行主要負(fù)責(zé)人民幣的支付、本國(guó)和外幣的利率監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)督管理，并核查銀行、頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，外管局則主要對(duì)外幣業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。由此可以看出，我國(guó)對(duì)自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管模式，仍是傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管模式，只是對(duì)單獨(dú)的各個(gè)金融企業(yè)進(jìn)行一定的監(jiān)督和管理，對(duì)于保障個(gè)體的金融企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)、持續(xù)運(yùn)行起到一定的作用，但是對(duì)于整個(gè)宏觀的金融行業(yè)則起到較小的作用。因此，應(yīng)該針對(duì)整個(gè)金融行業(yè)而言，從整體出發(fā)，以整個(gè)金融市場(chǎng)的安全運(yùn)行為主要目標(biāo)，來使其防范整體意義上的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要我們的監(jiān)管模式變?yōu)楹暧^審慎監(jiān)管模式。但應(yīng)注意的一點(diǎn)是，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行宏觀層面上的審慎監(jiān)管，應(yīng)同區(qū)外的宏觀審慎監(jiān)管相區(qū)別開來，且不能一味照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家在宏觀審慎監(jiān)管方面的制度與模式?？梢杂芍袊?guó)人民銀行作為宏觀審慎監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)，對(duì)整體的自貿(mào)區(qū)金融市場(chǎng)進(jìn)行宏觀的監(jiān)督和管理，而原來擔(dān)任此任務(wù)的職能機(jī)構(gòu)的工作人員，應(yīng)該從中抽調(diào)一部分，對(duì)人行從事相關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)的人員提供一定的幫助和業(yè)務(wù)上的支持。另外，還可為綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)賦予一定程度的立法權(quán)，使其在多變的金融市場(chǎng)中，及時(shí)調(diào)整和制定與金融業(yè)務(wù)相關(guān)的政策、規(guī)章制度和法律，以應(yīng)對(duì)不同的危機(jī)情況。

（二）完善自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的立法體系

必須建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、區(qū)別于區(qū)外的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管立法體系。立法中可以對(duì)跨境融資這種方式進(jìn)行鼓勵(lì)，支持境外的股權(quán)投資，這種激勵(lì)措施必將為我國(guó)的金融企業(yè)開展跨境的金融活動(dòng)提供非常大的支持，但同時(shí)這種資本流通的自由度也帶來了相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)，而為了有效防范、降低這種風(fēng)險(xiǎn)，也需要一個(gè)完善的立法體系予以支持，使其既能保證金融業(yè)務(wù)的開放性、資本流通的自由化，同時(shí)也能有效降低其所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。很多西方的發(fā)達(dá)國(guó)家在擁有非常有影響力的金融市場(chǎng)的同時(shí)，也具備相對(duì)完善的金融監(jiān)管立法體系。但是，針對(duì)我國(guó)的現(xiàn)狀而言，雖然不能完全、徹底地對(duì)金融監(jiān)管法律制度進(jìn)行變革，但是可以在原制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，并使其能夠在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行試行，在實(shí)踐中進(jìn)一步完善該法律體系。這種法律體系一旦成功，便可以推廣至全國(guó)的金融市場(chǎng)，為我國(guó)同國(guó)際的金融市場(chǎng)接軌提供豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法律基礎(chǔ)。

（三）加快出臺(tái)規(guī)章的實(shí)施細(xì)則

在我國(guó)自貿(mào)區(qū)的金融體系法律制度中，仍然有很多實(shí)施細(xì)則亟待明確，這就需要立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融業(yè)務(wù)具體的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行探索、研究分析和頒布實(shí)施。例如，在大量的規(guī)章制度中，應(yīng)對(duì)其中提到的“有條件”、“符合條件”等具體的內(nèi)容進(jìn)行明確，以推動(dòng)自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融體系真正的革新。由此看出，現(xiàn)行的監(jiān)管制度制定的很多法規(guī)具有一定的模糊性，很多規(guī)定都比較籠統(tǒng)，不明晰，這就需要相關(guān)的職能部門對(duì)實(shí)施細(xì)則進(jìn)行進(jìn)一步的明確與細(xì)分，并加快實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)進(jìn)程。

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作者：施佳 單位：南開大學(xué)法學(xué)院