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摘要：行政權(quán)力制約既是對行政權(quán)力正常運行的肯定和保護，又是對行政權(quán)力偏離軌道的防范和矯正。針對“實然”與“應(yīng)然”之間的巨大差距，要使行政權(quán)力制約真正落到實處、收到實效，必須在遵循正確原則的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“五個結(jié)合”，完成“四個轉(zhuǎn)變”。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力，制約，問題，途徑

在國家權(quán)力的長期發(fā)展演變過程中，逐漸形成了決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)（包括行政權(quán)和審判權(quán)）等不同形式的權(quán)力，其中行政權(quán)力是最活躍、最富有滲透性、最直接作用于社會生活的權(quán)力。隨著社會的發(fā)展，政府的行政權(quán)力已越出行政領(lǐng)域，逐漸滲透到立法和司法領(lǐng)域。在當今社會生活中，人們都以不同的方式、在不同的程度上與政府發(fā)生著這樣或那樣的聯(lián)系?？梢哉f，一個人“從搖籃到墳?zāi)埂?，幾乎沒有一天不受到行政權(quán)力的影響。為了使行政權(quán)力在預定的軌道上正當運行，有效地防止和減少權(quán)力負效應(yīng)的發(fā)生，就必須建立起多主體、多層次、全過程的監(jiān)督制約機制，使各種監(jiān)督在空間上并存、時間上繼起、功能上互補。

一、我國行政權(quán)力制約中存在的主要問題

行政權(quán)力制約的目的在于：約束行政權(quán)力運行過程，監(jiān)控行政權(quán)力運行效益，防止和糾正行政權(quán)力運行過程中出現(xiàn)的偏誤與紊亂，解決代議制民主政治中“少數(shù)人行使管理權(quán)與多數(shù)人的民主權(quán)利實現(xiàn)”之間的矛盾，確保政治、社會的穩(wěn)定。其功能主要有以下四個方面：一是對權(quán)力正常運行的保障和導向作用。二是對權(quán)力偏離軌道的防范和矯正作用。三是對權(quán)力行使者的懲戒和教育作用。四是對政治、社會穩(wěn)定的促進和推動作用。

行政權(quán)力制約之所以具有上述功能，是由其內(nèi)在的本質(zhì)要求所決定的。換言之，行政權(quán)力制約機制只有符合其內(nèi)在的本質(zhì)要求，才能在運行中正常發(fā)揮作用，達到預期的目的。對于什么是有效的行政權(quán)力制約機制，人們有著不同的認識。但總的來看，一個科學、有效的行政權(quán)力制約機制，大都具有下列特征或標志：一是監(jiān)督制約主體多元，分工明確——在空間上并存；二是監(jiān)督制約形式多樣，相互銜接——在時間上繼起；三是監(jiān)督制約規(guī)范完備，程序嚴密——在實踐中可行；四是監(jiān)督制約結(jié)構(gòu)合理，配置科學——在功能上互補。

目前，從總的情況來看，我國已初步建立了多主體、多層次、全方位的行政權(quán)力制約體系，對促進各級政府依法行政和防止權(quán)力腐敗發(fā)揮了積極的作用。但是，由于種種原因，現(xiàn)行的行政權(quán)力制約機制還存在著一些明顯的問題，在一定程度上影響著其威力和效能的充分發(fā)揮。

問題之一：監(jiān)督制約主體受制于監(jiān)督制約客體，缺乏必要的獨立性與應(yīng)有的權(quán)威性。監(jiān)督制約機構(gòu)必須保持相對的獨立，其地位應(yīng)當高于監(jiān)督制約客體或者至少與監(jiān)督制約客體平等，這是實施有效制約的最基本的前提條件。然而，現(xiàn)階段，我國的行政監(jiān)察、審計和行政復議機構(gòu)均存在于行政機關(guān)內(nèi)部。首先，在領(lǐng)導體制上，這些機構(gòu)一般都受上級業(yè)務(wù)部門和同級政府的雙重領(lǐng)導，并以“塊塊”領(lǐng)導為主。其次，在干部配備上，專門監(jiān)督機構(gòu)的主要負責人，不是由同級行政機關(guān)的領(lǐng)導成員兼任，就是由同級黨委或行政機關(guān)任命。再次，監(jiān)督機構(gòu)的人員編制、經(jīng)費開支等，也都掌握在同級行政機關(guān)的手里。此外，各級人民法院也在經(jīng)費等方面程度不同地存在著對行政機關(guān)的依賴。在這種情況下，監(jiān)督制約主體因缺乏獨立性和權(quán)威性，難以正常發(fā)揮其自己的職能，顯得軟弱無力。

問題之二：不同的監(jiān)督制約系統(tǒng)之間職能交叉重復，職責權(quán)限不清。我國現(xiàn)行的行政權(quán)力制約體系，包括政黨監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、行政機關(guān)監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督等。主體廣泛，本來是件好事，可是，由于職責權(quán)限不清，缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，不僅沒有形成“合力”，而且還出現(xiàn)了一些不該出現(xiàn)的問題。例如，有的問題多方插手，幾路兵馬一齊“興師問罪”，長期糾纏不清，弄得發(fā)案單位應(yīng)接不暇，無所適從；而有的問題卻又無人過問，出現(xiàn)“監(jiān)督空白”，或者幾個監(jiān)督部門相互“踢皮球”，最后不了了之。上述問題的存在，不僅嚴重影響了監(jiān)督制約機構(gòu)的威信，也大大弱化了我國行政權(quán)力制約機制的整體效能。

問題之三：權(quán)力監(jiān)督與制約方面的法規(guī)不完備，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。科學、有效的監(jiān)督應(yīng)當是硬性監(jiān)督，即有明確的監(jiān)督標準、合理的監(jiān)督方式、嚴密的監(jiān)督程序，以法律法規(guī)為依據(jù)，并處處受法律法規(guī)的保障和約束?？墒?，目前我國制約行政權(quán)力所需要的法律規(guī)范還很不完備，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是缺乏明確的監(jiān)督標準，難以準確判斷和及時糾正行政機關(guān)的違法或不當行政行為；二是缺乏具體的實施細則，在監(jiān)督制約實踐中難以操作。

問題之四：政務(wù)公開的透明度不高，信息不靈，影響監(jiān)督制約活動的及時性和準確性。實行公開原則，是無產(chǎn)階級政黨的先進性和社會主義國家政權(quán)的人民性所決定的，同時也是監(jiān)督制約活動富有成效的前提條件。政治參與要求接收一般的特殊的信息，那些獲得這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治。反之，那些沒有得到這種信息的人，則無動于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能參與政治生活。在我國現(xiàn)實政治生活中，由于國家機密的范圍過寬，很多應(yīng)當讓人民知道的情況沒有公開，再加上一些單位和個人以保密為借口限制政務(wù)公開，拒絕接受廣大人民群眾的監(jiān)督。這就給人民參與政治監(jiān)督、制約行政權(quán)力造成了一定的困難，嚴重影響了其威力和效能的充分發(fā)揮。

問題之五：監(jiān)督意識淡薄，行政權(quán)力制約缺乏良好的思想條件。監(jiān)督意識包括兩個方面：一是監(jiān)督主體積極參與監(jiān)督的意識；二是監(jiān)督客體自覺接受監(jiān)督的意識。中國經(jīng)歷了兩千多年的封建專制，封建主義思想的殘余比較嚴重，再加上人民監(jiān)督在“”期間一度被扭曲所帶來的消極影響，導致不少人政治冷漠，缺乏民主意識、權(quán)利意識和監(jiān)督意識。其主要表現(xiàn)是：相當多的公民存在著“官貴民賤”、“民不管官”的傳統(tǒng)觀念，不愿監(jiān)督和不敢監(jiān)督各級政府及其工作人員。多數(shù)人政治參與意識不強，只有當自身利益受到侵害才投訴，甚至有的人至今還“屈死不告狀”；一些政府工作人員沒有弄清權(quán)力的真正來源，在工作中只對上級領(lǐng)導負責，而不愿意接受人民群眾的監(jiān)督。對于群眾來信來訪反映的問題，相互扯皮推諉，使問題長期得不到解決，甚至打擊報復監(jiān)督者的事情也時有發(fā)生。

二、強化行政權(quán)力制約機制的有效途徑

行政權(quán)力制約體系是一個復雜的結(jié)構(gòu)，其中，既有專門國家機關(guān)的監(jiān)督制約，又有公民個人或組織的監(jiān)督制約；既有來自政府系統(tǒng)內(nèi)部的同體制約，又有來自政府系統(tǒng)外部的異體制約；既有事前監(jiān)督，又有事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。要使行政權(quán)力制約真正發(fā)揮作用，必須整合現(xiàn)有的監(jiān)督資源，做到分工明確，配置合理，相互銜接，協(xié)調(diào)有效。

（一）實現(xiàn)“五個結(jié)合”

行政權(quán)力制約機制是由若干個監(jiān)督主體和多種監(jiān)督手段構(gòu)成的整體，為了使它們在實施監(jiān)督制約的過程中形成“合力”，必須對現(xiàn)有的監(jiān)督資源進行整合，實現(xiàn)“五個結(jié)合”。

⒈系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督與系統(tǒng)間的交互監(jiān)督相結(jié)合

用系統(tǒng)的觀點來考察，行政權(quán)力制約體系由兩個系統(tǒng)組成：一個是政府系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，另一個是系統(tǒng)之間的交互監(jiān)督。所謂政府系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督，即通常所說的“同體監(jiān)督”，是指來自政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制約，如來自行政機關(guān)內(nèi)部的行政復議、行政監(jiān)察以及上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督制約等。所謂系統(tǒng)間的交互監(jiān)督，即通常所說的“異體監(jiān)督”，是指來自政府系統(tǒng)外部的監(jiān)督制約，如來自國家立法機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督制約等。

系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督來自政府內(nèi)部，其最大特點是監(jiān)督的主體和客體都存在于同一個系統(tǒng)之中，有利于提高行政效率，缺點是監(jiān)督主體與監(jiān)督客體存在著或多或少的聯(lián)系，有時候甚至監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，因而缺乏公正性和權(quán)威性。系統(tǒng)間的交互監(jiān)督來自政府系統(tǒng)之外，監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間沒有任何隸屬關(guān)系，地位比較超脫，因而能夠有效地控制行政權(quán)力，缺點是不能像內(nèi)部監(jiān)督那樣及時地發(fā)現(xiàn)和解決問題，具有時間上的滯后性。從上面的比較可以看出，這兩種監(jiān)督系統(tǒng)各有其優(yōu)點，亦有其不足，必須相互配合，相互補充。

⒉國家監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合

如果以監(jiān)督主體為標準，可以將整個行政權(quán)力制約體系劃分為國家監(jiān)督和社會監(jiān)督。國家監(jiān)督又稱“直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督”，是指國家權(quán)力機關(guān)、國家司法機關(guān)和國家行政機關(guān)依法對行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)的行為實施的監(jiān)督；社會監(jiān)督又稱“間接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督”，是指人民群眾通過社會團體、群眾組織、新聞傳媒和來信來訪等多種途徑，對行政機關(guān)及其工作人員實施的監(jiān)督。它主要包括政協(xié)和派的監(jiān)督，工會、共青團、工會等群眾組織的監(jiān)督，村民委員會、居民委員會等基層自治組織以及報刊、廣播、電視、網(wǎng)站的監(jiān)督等。

國家監(jiān)督與社會監(jiān)督是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的監(jiān)督系統(tǒng)。二者的主要區(qū)別在于：前者可以依照一定的法定程序，主動地采取或者應(yīng)公民、組織的請求采取具有法律效力的監(jiān)督措施，如撤銷違法的行政行為，對違法亂紀的公務(wù)員科以行政處分或給予其他相應(yīng)的制裁，從而產(chǎn)生實際的法律效果。后者雖然有權(quán)對行政機關(guān)及其工作人員進行監(jiān)督，但卻不能對其監(jiān)督對象作出直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督行為，而只能通過批評、建議、申訴、控告、檢舉等形式，引起有權(quán)國家機關(guān)的注意，使之采取能產(chǎn)生法律效力的措施，從而達到監(jiān)督的目的。由此可見，以人民群眾為主體的社會監(jiān)督是整個監(jiān)督制約體系的基礎(chǔ)，它可以為國家監(jiān)督提供有關(guān)信息，啟動有關(guān)國家機關(guān)的監(jiān)督活動；以專門監(jiān)督機關(guān)為主體的國家監(jiān)督則是整個監(jiān)督制約的主干，可以將人民群眾的監(jiān)督落到實處，以實現(xiàn)監(jiān)督制約的目的。

⒊自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督相結(jié)合

民主的監(jiān)督是雙向的，既有自上而下的下行監(jiān)督，又有自下而上的上行監(jiān)督。以政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督為例，上、下級行政機關(guān)之間是一種相互監(jiān)督的制約關(guān)系，不僅上級領(lǐng)導機關(guān)可以監(jiān)督下級行政機關(guān)及其工作人員，而且下級行政機關(guān)也可以反過來監(jiān)督上級領(lǐng)導機關(guān)和有關(guān)領(lǐng)導人。從目前我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督來看，自上而下的下行監(jiān)督比較容易實現(xiàn)，也較為有力，而自下而上的上行監(jiān)督則相對比較薄弱。在這種情況下，對下基本上做到了“無所不糾”，對上則普遍存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“失監(jiān)”甚至“禁監(jiān)”的現(xiàn)象，致使一些該糾正的問題得不到及時糾正。只有逐步將自上而下的單向監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙潞妥韵露舷嘟Y(jié)合的雙向監(jiān)督模式，才能有效地避免或減少決策失誤和權(quán)力濫用，保證行政權(quán)力運行的合法性、合理性。

目前，不少人都把人民群眾的監(jiān)督稱之為“自下而上的監(jiān)督”，這是不妥當?shù)?。其理由如下：其一，把群眾監(jiān)督稱為“自下而上的監(jiān)督”，混淆了群眾監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的區(qū)別。在權(quán)力監(jiān)督制約體系中，權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督都是相對獨立的監(jiān)督系統(tǒng)，彼此之間并沒有隸屬關(guān)系。在這種情況下，所謂“自上而下的監(jiān)督”或“自下而上的監(jiān)督”，應(yīng)當專指某一個監(jiān)督系統(tǒng)而言。例如，在行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督是“自上而下的監(jiān)督”，而下級行政機關(guān)對上級行政機關(guān)的監(jiān)督則是“自下而上的監(jiān)督”。在我國，人民群眾的監(jiān)督不僅滲透在其他監(jiān)督形式之中，而且還自成一個獨立的監(jiān)督系統(tǒng)。因此，不能把不同的監(jiān)督系統(tǒng)人為地混在一起，將群眾監(jiān)督說成是“自下而上的監(jiān)督”。第二，把群眾監(jiān)督稱為“自下而上的監(jiān)督”顛倒了“社會主人”與“社會公仆”的關(guān)系。在實行民主政治的國家里，人民是國家權(quán)力的實際主人，其地位是至高無上的；而各級行政機關(guān)的工作人員則是為人民服務(wù)的公仆，其權(quán)力來自人民的授予，對人民負責。為了保證權(quán)力的行使者始終不渝地代表人民群眾的利益，避免公共權(quán)力蛻變?yōu)樗饺藱?quán)力，就必須設(shè)立監(jiān)督機制來充當人民主權(quán)和受托權(quán)力之間的中介，讓權(quán)力的主人對委托出去的權(quán)力實行有效的制約。這種權(quán)力擁有者對權(quán)力行使者的監(jiān)督，是真正的“社會主人”對“社會公仆”的監(jiān)督，而不是什么“自下而上的監(jiān)督”。

⒋合法性監(jiān)督與合理性監(jiān)督相結(jié)合

行政機關(guān)實施的行政行為，既要合法又要合理。與此相適應(yīng)，行政權(quán)力制約的內(nèi)容主要由兩大部分組成，一部分是對行政行為合法性的監(jiān)督，另一部分是對行政行為合理性的監(jiān)督。所謂合法性監(jiān)督，主要是指監(jiān)督主體對行政機關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章，決議、決定和命令，編制計劃、規(guī)劃，規(guī)定行政措施以及其他行政行為在實體上和程序上是否合法所進行的監(jiān)督。所謂合理性監(jiān)督，主要是指監(jiān)督主體對行政機關(guān)實施的行政行為是否符合黨和國家的現(xiàn)行政策，是否符合客觀規(guī)律和社會公正要求，能否產(chǎn)生最佳社會經(jīng)濟效益等問題進行的監(jiān)督。要使行政權(quán)力制約充分發(fā)揮作用，二者必須相互配合，相互補充，不可偏廢。

對行政合法性的監(jiān)督是行政法治原則的首要要求，任何行政行為只有具備了合法性，才能為社會所接受而有效存在。在我國，對行政行為合法性的監(jiān)督可以通過下列渠道和方式進行：一是國家權(quán)力機關(guān)可以審查行政法規(guī)和規(guī)章，并撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和規(guī)章；二是上級行政機關(guān)可以審查下級行政機關(guān)的行政管理文件和具體行政行為，撤銷或變更下級行政機關(guān)違法的行政管理文件和具體行政行為；三是人民法院在審理行政訴訟案件中可以審查行政機關(guān)的具體行政行為是否違法，并撤銷違法的具體行政行為；四是人民法院、人民檢察院在訴訟活動中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)及其工作人員有違法行為，可以通過司法建議要求行政機關(guān)予以糾正和處理。五是公民個人或組織認為行政機關(guān)的行政行為違法，可以通過申訴、控告、檢舉等形式，向有關(guān)國家機關(guān)反映，要求處理，還可以通過報紙、電臺、電視臺等新聞媒體予以揭露，以引起有關(guān)國家機關(guān)和社會的關(guān)注，使問題依法得到處理。

對行政行為合理性的監(jiān)督是行政法治原則的深層要求。在行政管理過程中，法律往往賦予行政機關(guān)一定的自由裁量權(quán)，這就要求行政機關(guān)在行使其行政職權(quán)時，必須在合法的前提下選擇最佳的行為方案，作到合理、恰當。目前，我國對行政行為合理性的監(jiān)督，主要有以下幾種途徑：一是國家權(quán)力機關(guān)聽取和審議人民政府的工作報告，審查和批準財政預算、決算，提出質(zhì)詢案，組織關(guān)于特定問題的調(diào)查等；二是上級行政機關(guān)審查、改變或撤銷下級行政機關(guān)不適當?shù)男姓芾砦募途唧w行政行為；三是人民法院在審理行政訴訟案件中變更顯失公正的行政處罰行為；四是公民個人或組織通過信訪和輿論工具，對政府的各項工作提出批評和建議等。

⒌監(jiān)督權(quán)與選舉權(quán)、罷免權(quán)相結(jié)合

監(jiān)督制和選舉制構(gòu)成現(xiàn)代民主政治的兩大支柱。在我國，人民當家作主的權(quán)利主要是通過依法行使選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)來實現(xiàn)的。就選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)三者之間的關(guān)系來看，選舉權(quán)是基礎(chǔ)，罷免權(quán)是保障，而監(jiān)督權(quán)既是選舉權(quán)的繼續(xù)和補充，又是罷免權(quán)的前提和條件。一方面，離開了監(jiān)督權(quán)，選舉權(quán)就難以貫徹到底，罷免權(quán)就失去了依據(jù)。另一方面，離開了選舉權(quán)和罷免權(quán)，監(jiān)督權(quán)就失去了存在的基礎(chǔ)和必要的保障，就難以落到實處，人民當家作主也就成了一句空話。

孫中山先生曾多次談到這個問題。他說：“民權(quán)政治的機器，至今有了一百多年，沒有改變。我們拿現(xiàn)在民權(quán)政治的機器來看，各國所行的民權(quán)，只有一個選舉權(quán)，這就是人民只有一個發(fā)動力，沒有兩個發(fā)動力。只能夠把民權(quán)推出去，不能夠把民權(quán)拉回來，這好像始初的發(fā)動機一樣?！币獙π姓?quán)力實行有效的制約，人民僅有選舉權(quán)是遠遠不夠的。其結(jié)果，“選舉出來的人，究竟是賢與不肖，便沒有別的權(quán)去管他。像這種情形，就是民權(quán)政治的機器不完全?！盵1]為了避免上述情況的發(fā)生，人民選出自己的代表并把權(quán)力委托出去之后，還要通過各種途徑對其進行有效的監(jiān)督制約，要求他們忠實地當好人民公仆，正確對待和使用人民賦予他們的權(quán)力。一旦發(fā)現(xiàn)政府工作人員濫用職權(quán)，謀取私利，損害國家和人民的利益，就要通過行使罷免權(quán)，及時收回委托出去的權(quán)力。只有這樣，才能保證權(quán)力的行使者“只盡其能，不竊其權(quán)”，實現(xiàn)“政府的動作隨時受人民指揮”。

（二）完成“四個轉(zhuǎn)變”

我國行政權(quán)力制約的現(xiàn)狀（“實然”）與行政權(quán)力有效制約的要求（“應(yīng)然”）之間存在著較大的差距。為了改變這種狀況，必須采取行之有效的措施，逐步完成以下四個方面的轉(zhuǎn)變：

⒈由單純的事后監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄊ虑?、事中、事后監(jiān)督在內(nèi)的全過程監(jiān)督

從行政權(quán)力制約的過程來看，權(quán)力監(jiān)督主要由事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督這三個相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)構(gòu)成。事前監(jiān)督是監(jiān)督主體在行政行為開始之前實施的監(jiān)督。這種監(jiān)督的對象主要是行政機關(guān)的抽象行政行為，其目的是為了“防患于未然”。事中監(jiān)督是監(jiān)督主體在行政行為實施過程中對行政機關(guān)及其工作人員所進行的監(jiān)督。其目的在于及時發(fā)現(xiàn)問題，有效地防止違法或不當行政行為的繼續(xù)存在，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益免受損失或者少受損失。它既可針對行政機關(guān)的抽象行政行為，亦可針對行政機關(guān)的具體行政行為。事后監(jiān)督是監(jiān)督主體在行政行為終結(jié)之后，對行政機關(guān)及其工作人員所進行的監(jiān)督。這種監(jiān)督旨在對業(yè)已完成的行政行為進行全面審查，并采取必要的補救措施，使受到違法或不當行政行為損害的合法權(quán)益得到恢復和彌補。作為事后補救措施，它適用于任何行政行為，如國家司法機關(guān)在行政訴訟中對具體行政行為的審查，國家權(quán)力機關(guān)對抽象行政行為的審查等。

長期以來，我們一直把行政權(quán)力制約的重點放在“查錯糾偏”和“事后懲戒”上面，偏重于行政行為結(jié)束之后的檢查，而忽略了行政行為發(fā)生前的預防和行政行為進行中的控制。各種監(jiān)督主體在行使其監(jiān)督權(quán)的過程中，普遍地存在著“三多三少”的問題，即：事后審查多，日常滲透少；監(jiān)督違法亂紀多，監(jiān)督?jīng)Q策失誤少；查處具體案件多，全面的宏觀控制少。其結(jié)果，陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動局面，致使監(jiān)督的路子越走越窄，監(jiān)督的作用也越來越小。實踐證明，作為一個有效的行政權(quán)力監(jiān)督制約體系，僅有事后的補救和懲戒功能是不夠的，必須由單純的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄊ虑?、事中、事后監(jiān)督在內(nèi)的全過程控制。只有這樣，才能使這三個環(huán)節(jié)相互銜接，構(gòu)成一個有機整體而充分發(fā)揮其預防、矯正和補救功能。

⒉由對單一內(nèi)容和一般性問題的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷λ袃?nèi)容和實質(zhì)性問題的監(jiān)督

為了保證行政權(quán)力在預定的軌道上運行，必須擴大監(jiān)督制約的范圍，由對單一內(nèi)容和一般性問題的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷λ袃?nèi)容和實質(zhì)性問題的監(jiān)督。具體來講，既要監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為（對“事”的監(jiān)督），又要監(jiān)督公務(wù)員遵守法紀的情況（對“人”的監(jiān)督）；既要監(jiān)督具體行政行為，又要監(jiān)督抽象行政行為；既要監(jiān)督行政行為的合法性，又要監(jiān)督行政行為的合理性；既要監(jiān)督羈束行政行為，又要監(jiān)督自由裁量行政行為；既要監(jiān)督行政決策行為，又要監(jiān)督行政執(zhí)行行為；既要監(jiān)督行政立法行為，又要監(jiān)督行政執(zhí)法行為和行政司法行為。總之，行政機關(guān)及其公務(wù)員與行政職權(quán)有關(guān)的一切行為，都要納入監(jiān)督的范圍，接受來自各方面的監(jiān)督和制約。

在拓寬監(jiān)督范圍的同時，還要在監(jiān)督的“深度”上下工夫。實踐告訴我們，作為有效的監(jiān)督制約機制，不能僅僅停留在表面上，局限于對行政機關(guān)實施的具體行政行為以及公務(wù)員違法亂紀問題的監(jiān)督。這就要求我們，從對一般性問題的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性問題的監(jiān)督。具體來講，有以下四個方面：一是加強憲法監(jiān)督，確保憲法的至上性和權(quán)威性；二是加強人事任免方面的監(jiān)督，將人大的彈劾權(quán)真正落到實處；三是加強司法監(jiān)督，使行政機關(guān)的抽象行政行為和內(nèi)部行政行為進入行政訴訟渠道；四是加強對包括行政決策在內(nèi)的重大問題的監(jiān)督，減少決策失誤和不必要的損失。

⒊由缺乏監(jiān)督規(guī)范的軟性監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂忻鞔_標準和嚴密程序的硬性監(jiān)督

監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)，總是要以一定的客觀依據(jù)為準繩，并通過一定的方式和程序來實施。目前，我國的法律往往只籠統(tǒng)地規(guī)定了監(jiān)督主體及其權(quán)力，缺乏明確的監(jiān)督標準和具體的實施細則，難以操作。在這種情況下，監(jiān)督者不僅難以準確判斷和及時糾正被監(jiān)督者的違法或不當行為，而且在監(jiān)督過程中還容易產(chǎn)生盲目性和主觀隨意性，出現(xiàn)畸輕畸重的不合理現(xiàn)象。由于受各種人為因素的影響，監(jiān)督彈性很大，在一定程度上影響了監(jiān)督制約功能的發(fā)揮。

有效的行政權(quán)力制約體系應(yīng)當是硬性監(jiān)督，即具有明確的監(jiān)督標準、科學的監(jiān)督方式和嚴密的監(jiān)督程序。要從軟性監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橛残员O(jiān)督，就要加強監(jiān)督方面的立法，逐步制定和完善各項監(jiān)督法規(guī)，對各種監(jiān)督的權(quán)限、范圍、方式和程序等作出明確的規(guī)定，使整個監(jiān)督工作有章可循。根據(jù)我國目前的情況，應(yīng)當盡快制定《公務(wù)員法》、《行政程序法》、《違憲審查法》、《人大監(jiān)督法》、《新聞監(jiān)督法》、《信訪舉報法》等一系列法律法規(guī)，同時，還要對已有的《監(jiān)察法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律法規(guī)進行修改和完善。只有這樣，才能依法實施監(jiān)督，更好地發(fā)揮監(jiān)督的威力和效能。

⒋由缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)系的“各自為戰(zhàn)”，轉(zhuǎn)變?yōu)榉止へ撠熁A(chǔ)上的“密切配合”

就行政權(quán)力制約的主體來看，主要包括國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及政黨、群團組織和公民個人。從原則上講，它們之間的分工是明確的，應(yīng)當各司其職，各負其責。但在實際運行過程中，由于各監(jiān)督系統(tǒng)職能交叉重復、責任不清，再加上整個監(jiān)督制約體系群龍無首，缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，難免扯皮推諉，造成有的案件多方插手，而有的案件卻又無人過問。這不僅嚴重影響了監(jiān)督機構(gòu)的威信，也弱化了監(jiān)督制約機制的整體效能。

近年來的監(jiān)督實踐證明，要對強大的行政權(quán)力實行有效的制約，僅靠某個監(jiān)督系統(tǒng)或某種監(jiān)督手段是不夠的，必須發(fā)揮監(jiān)督制約機制的整體效能。而要達到這個要求，就必須做好以下三個方面的工作：一是確定監(jiān)督制約機制的核心，盡快改變目前這種監(jiān)督體系群龍無首的狀況。二是明確各監(jiān)督系統(tǒng)的職責權(quán)限，避免相互扯皮推諉，出現(xiàn)監(jiān)督的“盲點”。三是構(gòu)建監(jiān)督制約機制聯(lián)系的紐帶，使不同的監(jiān)督系統(tǒng)在空間上并存，功能上互補。四是處理好專門機關(guān)監(jiān)督與人民群眾監(jiān)督之間的關(guān)系。這樣做，一方面可以擴大監(jiān)督主體的范圍，有效地解決專職監(jiān)督隊伍力量不足的問題；另一方面，又可以將分散的、自發(fā)的群眾監(jiān)督組織起來，克服群眾監(jiān)督軟弱無力的現(xiàn)狀。

需要指出的是，能否有效地制約行政權(quán)力，不僅取決于監(jiān)督制約機制的完善和監(jiān)督制約手段的嫻熟，而且與一個國家的政治體制和文化環(huán)境有著密切的關(guān)系。因此，為了提高行政權(quán)力制約的有效性，在整合監(jiān)督制約資源的同時，還要優(yōu)化行政權(quán)力制約的經(jīng)濟、政治、文化、法制環(huán)境。

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注釋：

[1]《孫中山選集》（下卷），人民出版社1957年版，第746頁。