集體土地征收與補償法
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集體土地征收與補償法范文第1篇
關(guān)鍵詞：國有土地 房屋征收 公平補償 革新 局限性 社會影響
社會經(jīng)濟文化的不斷發(fā)展，需要相應(yīng)的法律法規(guī)與之相配套，在國有土地房屋征收政策方面，2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的社會發(fā)展，因此，《條例》的出臺，對國有土地的征收程序以及條件做了更加規(guī)范、嚴(yán)格的要求和補償標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上，使我國的國有土地征收與補償制度從根本上發(fā)生了變化。
一、國有土地上房屋征收與補償法律的改革完善
（一）征收條件做了嚴(yán)格限制
《條例》中明確規(guī)定國有土地房屋的征收只能用于“公共利益”，商業(yè)建設(shè)對土地的征用不適用于本條例，《條例》主要維護的是被征收人的利益和社會公共利益，并在第八條里對公共利益的所涵蓋的范圍做了詳細(xì)的限制，嚴(yán)格的征收條件從一定程度上維護了國家和人民的公共利益。另外，政府對房屋進行征收前，一定要走嚴(yán)格的法律法規(guī)程序，進行風(fēng)險評估。
（二）房屋征收部門與被征收人的關(guān)系得以明確
房屋征收的當(dāng)事人是征收部門和被征收人，兩者之間是補償與被補償?shù)年P(guān)系，征收部門指的是縣級以上負(fù)責(zé)房屋拆遷管理的部門，而之前《城市房屋拆遷管理條例》中的拆遷人，包括了商業(yè)建設(shè)單位，在《條例》中規(guī)定了政府才是房屋征收的補償主體，避免了建設(shè)商與被征收人之間的矛盾沖突，更好的維護了被征收人的利益，促進征收工作的順利進行。
（三）房屋征收和補償程序更加規(guī)范具體
在房屋征收過程中，要堅持民主的基本原則，要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)程序進行房屋征收，結(jié)果要公開、公示，要維護公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，房屋征收部門應(yīng)該將相關(guān)征收法律和相關(guān)內(nèi)容以宣講、公告的形式傳達(dá)給被征收人，《條例》還賦予了被征收人參加聽政會、自主選擇評估機構(gòu)等，公眾的意見由政府和專家認(rèn)真考慮并給出最后結(jié)果和原因，這種相對民主化的方式有效維護了被征收人的權(quán)利，提高了公平、公正、公開的透明化程度。此外，嚴(yán)格按照先補償、后搬遷的房屋征收原則，在走正規(guī)程序的同時，最大程度的保護了被征收的合法權(quán)益；《條例》中規(guī)定，土地被征收后，被征收人的土地所有權(quán)被收回，國有土地根據(jù)公共利益需要重新核發(fā)國有土地使用權(quán)證。
（四）完善了補償機制
《條例》結(jié)合了《物權(quán)法》的相關(guān)內(nèi)容，將公平作為最基本的補償原則貫穿始終，只有保證了公平公正，才能使社會和諧穩(wěn)定，因此，補償價格作為敏感問題，一定要做到相對公平，要給被征收者最基本的公平對待，避免因賠償引起的上訴、糾紛等現(xiàn)象；之前，房地產(chǎn)價格評定機構(gòu)都是由拆遷人選定，容易出現(xiàn)不公平或者讓被征收者心理產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象，因此《條例》中規(guī)定評估機構(gòu)可有被征收者選定，以保證民主和公平；《條例》中還將補償內(nèi)容作了補充，被征收者可以選擇貨幣補償或房屋補償?shù)?，?guī)定補償安置資金不得挪為他用，必須?？顚Ｓ?，并確立獎勵機制，鼓勵被征收者積極配合，降低起抵觸情緒；對于等級范圍之外的違建建筑，堅決維護國家財產(chǎn)，不給予補償。條例的補償標(biāo)準(zhǔn)比《城市房屋拆遷管理條例》更具體、公平，更好的保護了被征收人的合法權(quán)益，維護了社會安定。
（五）建設(shè)單位不得參與搬遷活動
過去，建設(shè)單位為了滿足自己的利益目的，采取一些過激乃至違法等暴力行為，強迫拆遷人搬遷，因此引發(fā)了不少事故，影響了社會和諧，所以，《條例》中明確規(guī)定，建設(shè)單位等有利益關(guān)系的部門單位不能參與拆遷活動。
（六）完善“行政裁決”體制，取消強制拆遷
《條例》中規(guī)定的房屋征收部門也就是政府既是補償主體也是拆遷當(dāng)事人，那么政府享有裁決權(quán)就不合理了。因此，法律規(guī)定的事項和被征收人對征收決定不服的情況才能申請行政裁決，還可以提起行政訴訟和行政復(fù)議。此外，為了維護被征收者的權(quán)益，防止強制拆遷激發(fā)政府與公民的矛盾，所以不保留政府強行拆遷的權(quán)利。
二、國有土地房屋征收與補償法律制度的局限性
盡管《國有土地房上房屋征收與補償條例》的頒布，進一步規(guī)范并具體規(guī)定了一些內(nèi)容，但是仍存在一些問題需要進一步完善。
集體土地房屋征收未納入規(guī)定。《條例》中只保障了國家土地上房屋征收規(guī)范內(nèi)容，卻忽略了城中村集體土地的征收，集體土地和國有土地的性質(zhì)都是為了公共利益，但是房屋征收問題被區(qū)別對待，而沒有確立統(tǒng)一的法律法規(guī)。
償價格是國有土地房屋征收中最受關(guān)注的問題，《條例》中雖然規(guī)定評估機構(gòu)由被征收人選擇，但是最后的評估費用都是由房屋征收部門出資，因此，評估結(jié)果存在“泡沫”，難以達(dá)到真正的公平公正。
土地使用權(quán)的相關(guān)補償沒有在《條例》中明確規(guī)定，而且只對房屋所有權(quán)者進行了賠償，承租人作為受害者，沒有對其給予一定的補償，只能通過合同法來維護自身權(quán)益；搬遷過程中，執(zhí)行力度有待完善，《條例》中規(guī)定了防止政府的強制征收權(quán)利，但是遇到特定情況和緊急需要時，就會因此耽誤拆遷進程。
三、結(jié)束語
總而言之，《國有土地房上房屋征收與補償條例》的頒布雖然一定程度上完善革新了征收補償制度，一定程度上避免了糾紛，但是法律治理是一個長期的過程。《條例》中部分補償價格、承租人補償機制和行政訴訟等相關(guān)機制還不夠完善，這些問題都會影響公平公正，不利于維護社會穩(wěn)定。因此，新《條例》是我國法治的進步，在此基礎(chǔ)上，國有土地房屋征收與法律制度有待進一步完善。
參考文獻(xiàn)：
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集體土地征收與補償法范文第2篇
一、關(guān)于對村民兩費補償?shù)牟僮骱鸵?guī)范
1.1構(gòu)建土地征收政策體系的基本原則a)遵循本地方國家整體利益均衡的戶縣補償?shù)脑瓌t。保障被征收土地的村民在失去土地后的城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療和教育等保障的基本均衡。保障不同區(qū)片的村民承包土地及公共土地量之間的差異基本平衡，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)企業(yè)的基本均衡奠定基礎(chǔ)；b)遵循通過村民股份企業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的公共土地以及相關(guān)的補償原則。土地作價入股并不一定全都適用于集體土地的征收，或者說只能適用于工業(yè)用地征收和流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)企業(yè)領(lǐng)域，但在實踐中，企業(yè)由于擔(dān)心安排農(nóng)民的就業(yè)問題和管理問題，一大部分企業(yè)并不喜歡這樣的土地合作方式。大部分城鄉(xiāng)結(jié)合土地征收更適用于指定集體補償成立村民股份企業(yè)的方式，并對此類企業(yè)的稅收和融資等給予一些可行的政策；c)遵循通過加強村民知識文化提高專業(yè)技能的培訓(xùn)補償原則。通過有效的培訓(xùn)和教育機制，來不斷地提高村民的文化知識水平和專業(yè)技能的培訓(xùn)，這不僅能提高村民的個人素養(yǎng)和未來發(fā)展，還能促進文明和諧的社會建設(shè)；d)遵循政策能適應(yīng)社會和國家政策變化的原則。政策的制定需要考慮社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展等變動性因素，只有保證政策與經(jīng)濟社會的同步發(fā)展才能避免出現(xiàn)停滯狀態(tài)；
1.2加強依法依規(guī)征收集體土地的執(zhí)法力度司法是社會公正的最后一道防線，在行政補償法還沒制定的情況下，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展以及相關(guān)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的出臺，及時地完善土地管理法中的土地征收補償制度，對農(nóng)村的建設(shè)有著重要的意義。
關(guān)于落實被征用土地農(nóng)民的保障制度，國務(wù)院和相關(guān)部門連續(xù)出臺了一些相應(yīng)的政策，在物權(quán)法中對社會保障費用提出了補償范圍新規(guī)定，當(dāng)中給予了近年來我國土地制度改革的充分肯定。根據(jù)政策規(guī)定，我們?nèi)孕枰⑵鹨粋€可持續(xù)發(fā)展、完善的社會保障體系，將因為土地征收而喪失土地村民納入到國家的社會保障體系當(dāng)中去。體系中應(yīng)包含：社會養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等，而社會保障所需資金，應(yīng)統(tǒng)一納入國家的社?；?，為失地村民提供長久的社會保障和補償。各地政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，在實際操作中，制定一套具體有效的村民社保標(biāo)準(zhǔn)和補償辦法，建立完善的失地村民社會保障體系，解決村民后顧之憂，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的蓬勃發(fā)展。
二、實現(xiàn)村民自身轉(zhuǎn)型發(fā)展
對被征收土地的村民教育發(fā)展基金補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：可以根據(jù)城鎮(zhèn)區(qū)別和村民的個人年齡差別來進行標(biāo)準(zhǔn)的分級，城鎮(zhèn)的分級按照城市、地級市和縣來劃分，城市的等級越低，教育基金的補償就應(yīng)該越高，按年齡來劃分成幾個等級，對年齡越小的補償力度就應(yīng)越大。對教育基金補償?shù)墓芾恚航逃l(fā)展基金直接進入到當(dāng)?shù)氐慕逃块T與村民共同監(jiān)管的賬戶中，然后劃分到具體的村民名下，任何人不得擅自動用。
對教育補償基金的使用，必須及時進行公布。此外應(yīng)由審計部門按時進行審計。由各縣級以上的教育部門和村委結(jié)合實際狀況，制定出詳細(xì)的教育實施計劃，教育計劃保障22歲以上村民的教育有針對性、技術(shù)性和實用性等，而22歲以下居民則注重基礎(chǔ)素質(zhì)的教育和專業(yè)技能培訓(xùn)。
集體土地征收與補償法范文第3篇
【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；社會保障
一、我國失地農(nóng)民面臨的主要問題
隨著我國社會化進程的不斷發(fā)展，我國失地農(nóng)民問題不是一個小問題，而是關(guān)系到我國城市化、工業(yè)化發(fā)展的一個重要問題，必須要重視和妥善解決失地農(nóng)民的問題，只有這樣才能順利實現(xiàn)我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)，才能順利實現(xiàn)我國建設(shè)和諧社會的目標(biāo)。要解決我國失地農(nóng)民的問題必須首先要正確認(rèn)識它們，盡管各地失地農(nóng)民補償費用、失地后就業(yè)情況和收入差異較大，但是總體來說，他們面臨的主要問題包括以下幾個方面：征地補償問題、社會保障問題、收入問題。
從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。
二、我國失地農(nóng)民面臨問題的原因分析
首先，在法律上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體界定不明晰。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位，“農(nóng)民集體”是一個抽象的概念，不符合產(chǎn)權(quán)主體的特征。從所有制內(nèi)容來看，國家和集體在法律關(guān)系上是平等的兩個主體，實際卻表現(xiàn)為國家高于集體，國家可以通過城鎮(zhèn)化征收和征用集體的土地，反之則不行。“農(nóng)村集體土地所有權(quán)在法律上界定不明，結(jié)果導(dǎo)致土地被少數(shù)人控制，許多農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)被侵害，也導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化進程中，本應(yīng)作為既得利益的農(nóng)民的權(quán)利，卻被國家或其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組織侵害?！蔽覈r(nóng)村集體所有權(quán)主體的模糊和缺失，其根本原因在于我國現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展水平不高并且在全國范圍還不均衡，因此集體所有制這種形式在一定階段內(nèi)仍將存在。從法律方面看，立法上的缺失和法律解釋的模糊也是造成這一現(xiàn)象的主要原因。
其次，現(xiàn)行征地法規(guī)制度不完善，其公正性還不能保證。盡管國家出臺了一系列關(guān)于征地法規(guī)制度，但是總體上說還不能保證征地過程、征地補償?shù)墓?、合理性。例如同類土地因征用項目不同而補償標(biāo)準(zhǔn)不同，很容易引起了農(nóng)民的不滿。從近年被征占地的情況看，由于被征占土地的用途和用地單位的性質(zhì)不同，給付征地補償費的情況也不同，同地不同價的現(xiàn)象非常普遍。國家重點建設(shè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地補償標(biāo)準(zhǔn)與其他征地類型相比偏低，都在1萬元左右，最低的每畝6000元，但城區(qū)建設(shè)用地補償?shù)貎r則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個金額。
最后，我國社會保障體系本身并不完善，更別提失地農(nóng)民的社會保障了。農(nóng)村基本未實行最低生活保障制度，目前僅有很小范圍的城郊失地農(nóng)民享受了低保。失地農(nóng)民社會保障制度還未建立，盡管各地政府對失地農(nóng)民的可持續(xù)生計問題日益重視，一些專門針對失地農(nóng)民的社會保障制度開始出現(xiàn)，但仍處于探索階段。失地農(nóng)民社會保障建設(shè)存在的問題還很多，例如資金來源單一，目前主要來源于政府的土地轉(zhuǎn)讓收益，對于政府來說（尤其是中西部地區(qū)）是一筆沉重的財政負(fù)擔(dān)；對失地農(nóng)民提供的保障只能是滿足其基本生活的低水平保障，失地農(nóng)民抵抗風(fēng)險的能力很弱等。
三、解決我國失地農(nóng)民問題的主要建議
我國要改變輕農(nóng)的思想，要繼續(xù)加大對“三農(nóng)”的重視，具體來說，可以從如下方面來解決我國失地農(nóng)民問題。
1、完善土地產(chǎn)權(quán)制度
首先，建立完善的土地產(chǎn)權(quán)法，嚴(yán)格規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)，糾正現(xiàn)在的一些法律規(guī)定保護政府的傾向性；要解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊的問題，從法律上承認(rèn)農(nóng)民是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體；要解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺問題，以保障農(nóng)民合法的權(quán)益不受到侵害。其次，要給與集體土地所有權(quán)具有與國有土地所有權(quán)的平等地位。國家在征用土地時，要與農(nóng)民集體建立起平等的地位，在合理補償?shù)耐瑫r，要給予一定的增值補償及社會保障。最后，要積極探索有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，通過市場機制，有效促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，合理配置土地資源。
2、完善征地法律制度
首先，加強有關(guān)土地征收法律的建設(shè)，規(guī)范土地征用行為和過程，監(jiān)督和保障征地過程的合法性、合理性。應(yīng)建立獨立的“土地征收補償法”，要明確國家不可以隨意征用農(nóng)民的土地財產(chǎn)，對于公共利益的需要可以動用征地權(quán)，而對于商業(yè)開發(fā)，一般不動用征地權(quán)。
其次，以當(dāng)?shù)厣钏綖榛A(chǔ)，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。補償標(biāo)準(zhǔn)在實際中的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)強調(diào)一視同仁，除了特殊情況（如戰(zhàn)爭等）在征地中不應(yīng)分市政用地、公益性用地與經(jīng)營性用地。
最后，合理分配征地補償費用，并完善相應(yīng)的監(jiān)督機制。應(yīng)該建立嚴(yán)格的征地補償合理分配方案，并建立相應(yīng)的監(jiān)督機制保證方案的實施。
3、完善失地農(nóng)民社會保障體系
除了要為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障制度，還要為失地農(nóng)民建立最低生活保障制度。從理論上講，國家有責(zé)任為每個公民建立最低生活保障制度，但是受國家財力的限制，我國的最低生活保障制度還只能覆蓋一部分居民。失地農(nóng)民作為城市化發(fā)展當(dāng)中產(chǎn)生的一個特殊群體，國家有責(zé)任將其納入最低生活保障體系。失地農(nóng)民雖然獲得了征地補償費用，但是現(xiàn)在的補償費用相對于市場價位是十分低廉的。因而，各地應(yīng)當(dāng)將失地農(nóng)民納入最低生活保障的范圍，只要失地農(nóng)民有需要就應(yīng)當(dāng)為其提供最低生活保障，不得以失地農(nóng)民獲得了征地補償，而將他們排斥在最低生活保障制度之外。
參考文獻(xiàn)：
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集體土地征收與補償法范文第4篇
（一）受益主體不夠明確
我國集體土地所有權(quán)主體有三種：一是村農(nóng)民集體，二是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體，三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。這樣的規(guī)定使農(nóng)民喪失了土地所有權(quán)，所謂的“集體所有”，其實是一種“所有者缺位”，最終導(dǎo)致了征地補償受益主體不夠明確，被征地農(nóng)民的利益遭受了侵害。
（二）補償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理
1、確定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)方法不夠合理，未能體現(xiàn)被征土地的市場價格。當(dāng)前法律中確立的補償標(biāo)準(zhǔn)是以土地被征收的前三年平均年產(chǎn)值作為基礎(chǔ)的，未考慮到土地被征后價格上漲，完全脫離土地的市場價格。
2、征地補償標(biāo)準(zhǔn)較低。從當(dāng)前征地補償?shù)囊?guī)定當(dāng)中可以看出耕地土地的補償費和安置的補助費之和，最低為耕地被征用的前3年平均年產(chǎn)值10倍，最高不會超過30倍，具體的數(shù)值是由省、自治區(qū)或直轄市根據(jù)自身經(jīng)濟和財政收入情況所確定的。在補償實踐過程中，兩者之和一般為耕地被征用的前3年平均年產(chǎn)值的20倍，這樣補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是偏低的。據(jù)國家的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年耕種總面積為1.067億公頃，糧食的總產(chǎn)量為5.285億噸，畝產(chǎn)約660斤，按照糧食均價1.5元來計算，2008年的耕地平均產(chǎn)值990元。如果按照2008年平均產(chǎn)值作為征地補償?shù)陌仓觅M計算的基數(shù)，以20倍的數(shù)值來測算，則總的征地補償安置費用為1.98萬元，而2008年的農(nóng)村居民人均純收入是4761元，所以征地補償?shù)陌仓觅M用僅為失地農(nóng)民4年的收入，可見當(dāng)前征地的補償標(biāo)準(zhǔn)之低。
3、補償范圍狹窄。當(dāng)前補償?shù)姆秶苷瑑H僅涉及到了土地的直接損失，缺乏與征地相關(guān)間接損失的考慮，例如失地后未來增加的生活成本、重新就業(yè)成本、社會保障成本等等。
4、具體操作較困難。征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)中“平均年產(chǎn)值”應(yīng)該如何核算，是選擇傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)平均年產(chǎn)值，還是要依據(jù)旅游農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值，當(dāng)前的征地補償規(guī)定中并沒有給出明確的答案，這就給實際征地補償工作帶來了混亂。
（三）補償方式不夠靈活
目前我國征地補償方式還是采用單一的一次性貨幣的補償方式，其弊端是會產(chǎn)生很嚴(yán)重的二次返貧隱患?，F(xiàn)實情況中也往往是失地農(nóng)民在獲得了大量現(xiàn)金之后，大肆的揮霍，不厲行節(jié)約，不到幾年有的甚至不到一年就將全部獲得的征地補償款花光，加之農(nóng)民缺乏其他的社會保障，使生活立即陷入困境。
二、完善征地補償機制的指導(dǎo)原則
（一）以“農(nóng)”為本
1、在征地補償時，要順應(yīng)民意，著力去解決失地農(nóng)民最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實的問題，把征地補償?shù)恼嬲康穆鋵嵉綕M足廣大失地農(nóng)民的根本需要、提高廣大失地農(nóng)民的生活水平上。要著眼于為失地農(nóng)民創(chuàng)造更豐富的社會財富，全面地改善失地農(nóng)民的生活，保障失地農(nóng)民權(quán)利和合法權(quán)益。
2、在制定征地補償?shù)囊?guī)范時，要密切地聯(lián)系失地農(nóng)民，虛心向其詢問。查找征地補償?shù)膯栴}時積極聽從失地農(nóng)民意見，向失地農(nóng)民請教改進的措施；制定相關(guān)條文規(guī)范時，虛心地采納失地農(nóng)民的建議，改正其中不夠合理的部分；執(zhí)行土地征收與土地補償時，真誠接受失地農(nóng)民所反映的各種問題，全面落實征地補償政策，真正保障失地農(nóng)民的根本利益。
3、堅持與失地農(nóng)民共享征地的成果。一般而言，土地被征收以后，除了一小部分被用于市政建設(shè)之外，絕大部分被政府出讓給開發(fā)商去獲取財政收入。對于這些征地的成果，政府應(yīng)該與失地農(nóng)民去共同分享，將一部分收入列入保障和改善失地農(nóng)民生活的計劃之中。
（二）依法補償
依法辦事，能夠更好地促進各種工作有效地進行，不受外界因素的影響。完善征地補償法律規(guī)范，堅持依法進行補償，對于有效開展征地補償工作，保護失地農(nóng)民的根本利益具有十分重要的意義。因此要完善征地補償機制勢必要進一步明確和完善征地的補償法律規(guī)范，堅持依法補償，切實地保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，保證征地補償能公平、高效、健康地進行。
（三）因地制宜逐步推進
建立和完善征地的補償機制總原則是要全面保障廣大失地農(nóng)民的切身權(quán)益，使失地農(nóng)民的生活水平不會因征地而下降，但是也不能脫離具體實際來空談?wù)鞯氐难a償機制，具體征地的補償機制要適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展情況和人們的社會文化觀念等等。不顧經(jīng)濟的發(fā)展水平，一味提高安置補償費用，不僅會增加財政的壓力，也會延緩經(jīng)濟發(fā)展進程。我國地域遼闊使得經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，各地的經(jīng)濟水平和文化觀念存在著很大差異，想要在全國的范圍內(nèi)推行統(tǒng)一征地補償機制，這在理論上是行不通的，在現(xiàn)實中也不具有操作性。從征地補償機制的發(fā)展歷程上來看，不論是起步階段，還是后來的調(diào)整發(fā)展的階段，征地的補償機制都是順應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟社會背景逐步發(fā)展而來的，所以當(dāng)前征地補償機制的完善仍然要走因地制宜、逐步推進的路子。
（四）兼顧公平與效率
集體土地征收與補償法范文第5篇
關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補償；補償原理
中圖分類號 F061.6
文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06
doi:103969/jissn1002-2104201202.005
水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。
1 安置區(qū)安置土地補償現(xiàn)狀
1.1 安置土地來源與調(diào)整方式
現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。
安置方式按照移民遷移的距離遠(yuǎn)近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠(yuǎn)遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。
1.2 安置土地補償方式和標(biāo)準(zhǔn)
課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計院、中南勘測設(shè)計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補調(diào)整流轉(zhuǎn)土地?fù)p失。第二，通過計算出人均移民安置經(jīng)費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標(biāo)準(zhǔn)補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補償標(biāo)準(zhǔn)與庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)和庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。
2 存在問題
2.1 安置區(qū)土地補償缺乏具體法律依據(jù)
從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補償?shù)臈l款，僅在國務(wù)院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區(qū)補助費和集體財產(chǎn)補償費直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟組織；②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應(yīng)的征地補償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項目法人將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府。可見，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補償與淹沒區(qū)征地補償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地?fù)Q土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。
2.2 補償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況
從表1的補償情況來看，安置區(qū)土地補償都是在淹沒區(qū)征地補償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進行補償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。
第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標(biāo)準(zhǔn)，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟措施》的規(guī)定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔(dān)心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。
第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，雖然人均標(biāo)準(zhǔn)可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補償標(biāo)準(zhǔn)是參照征地補償標(biāo)準(zhǔn)確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區(qū)土地的補償就受到影響，安置區(qū)土地的補償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的
集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標(biāo)準(zhǔn)補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補償標(biāo)準(zhǔn)替代乙地補償標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。
2.3 安置區(qū)土地補償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護
水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設(shè)施遷（復(fù)）建用地實行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補償
長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2
計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元
長江水利委員會
1996
隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告
按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數(shù)7倍
劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費
長江水利委員會
2000
重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計算補償，其中草山補償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2
改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補償費13 500.00元/hm2
長江水利委員會
2000
紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2
天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費標(biāo)準(zhǔn)與征地補償標(biāo)準(zhǔn)相同
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2001
長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實施計劃報告
沒有計算淹沒區(qū)土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產(chǎn)安置補償投資
開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成
長江水利委員會
2002
紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃報告
――
安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補償，每個移民12 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2005
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，每個移民15 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償376 650.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃
庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2
水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2
漢江集團
2008
黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)水澆地補償倍數(shù)20倍，補償標(biāo)準(zhǔn)312 000元/hm2；旱地補償倍數(shù)20倍，補償標(biāo)準(zhǔn)204 000元/hm2，其他地類都有詳細(xì)的補償標(biāo)準(zhǔn)
安置區(qū)土地補償標(biāo)準(zhǔn)參照庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補償標(biāo)準(zhǔn)312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補償標(biāo)準(zhǔn)支付
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價
247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2
按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補償，每個移民9 000.00元
長江水利委員會
2008
潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2
完全按照庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2
中南勘測設(shè)計研究院
2009
金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2
經(jīng)計算，為移民配置土地的補償標(biāo)準(zhǔn)為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛?biāo)準(zhǔn)完全一致
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基
本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)
獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。
農(nóng)村土地制度的變化，安置區(qū)土地補償問題對于協(xié)調(diào)水庫移民安置中各相關(guān)主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實地調(diào)查，首先分析了水庫移民安置區(qū)土地補償?shù)默F(xiàn)狀和存在的問題；其次，運用土地產(chǎn)權(quán)理論和福利經(jīng)濟理論，從安置區(qū)土地補償?shù)脑?、范圍和補償原則等方面闡明了安置區(qū)土地補償?shù)幕驹恚蛔詈?，在此基礎(chǔ)上提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、協(xié)調(diào)水利水電工程建設(shè)中利益相關(guān)者的關(guān)系和利益平衡、體現(xiàn)農(nóng)地價值等政策建議。結(jié)果表明：其一，安置區(qū)的土地補償，無論從現(xiàn)行法律、還是從實際獲得的補償來看，均未體現(xiàn)對安置區(qū)土地權(quán)益的保護；其二，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補償，其補償范圍既包括轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的補償，也包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補償；其三，土地制度的建設(shè)和改進上，應(yīng)依據(jù)安置區(qū)土地資源狀況和調(diào)出土地的狀況確定補償標(biāo)準(zhǔn)，淹沒區(qū)集體、移民和安置區(qū)集體、居民應(yīng)獲得同等補償，并力求體現(xiàn)農(nóng)地價值。
關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補償；補償原理
中圖分類號 F061.6
文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A
文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06
doi:103969/jissn1002-2104201202.005
水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。
1 安置區(qū)安置土地補償現(xiàn)狀
1.1 安置土地來源與調(diào)整方式
現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。
安置方式按照移民遷移的距離遠(yuǎn)近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠(yuǎn)遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。
陳銀蓉等：水庫移民安置區(qū)土地補償現(xiàn)狀與補償原理
中國人口?資源與環(huán)境 2012年 第2期
1.2 安置土地補償方式和標(biāo)準(zhǔn)
課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計院、中南勘測設(shè)計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補調(diào)整流轉(zhuǎn)土地?fù)p失。第二，通過計算出人均移民安置經(jīng)費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標(biāo)準(zhǔn)補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補償標(biāo)準(zhǔn)與庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)和庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。
2 存在問題
2.1 安置區(qū)土地補償缺乏具體法律依據(jù)
從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補償?shù)臈l款，僅在國務(wù)院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區(qū)補助費和集體財產(chǎn)補償費直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟組織；②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應(yīng)的征地補償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項目法人將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府?？梢?，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補償與淹沒區(qū)征地補償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地?fù)Q土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。
2.2 補償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況
從表1的補償情況來看，安置區(qū)土地補償都是在淹沒區(qū)征地補償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進行補償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。
第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標(biāo)準(zhǔn)，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟措施》的規(guī)定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔(dān)心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。
第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，雖然人均標(biāo)準(zhǔn)可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補償標(biāo)準(zhǔn)是參照征地補償標(biāo)準(zhǔn)確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區(qū)土地的補償就受到影響，安置區(qū)土地的補償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的
集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標(biāo)準(zhǔn)補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補償標(biāo)準(zhǔn)替代乙地補償標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。
2.3 安置區(qū)土地補償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護
水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設(shè)施遷（復(fù)）建用地實行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補償；第
表1 水庫淹沒區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)與安置區(qū)土地補償標(biāo)準(zhǔn)對照表[2]
Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and
Compensation Standard in Resettlement Area
報告年份
Reports year
報告名稱
Reports name
淹沒區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)
Requisition standard
in inundation area
安置區(qū)土地補償標(biāo)準(zhǔn)
Compensation standard
in resettlement area
報告提供單位
Reports provides unit
1994
長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2
計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元
長江水利委員會
1996
隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告
按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數(shù)7倍
劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費
長江水利委員會
2000
重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計算補償，其中草山補償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2
改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補償費13 500.00元/hm2
長江水利委員會
2000
紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2
天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費標(biāo)準(zhǔn)與征地補償標(biāo)準(zhǔn)相同
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2001
長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實施計劃報告
沒有計算淹沒區(qū)土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產(chǎn)安置補償投資
開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成
長江水利委員會
2002
紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃報告
――
安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補償，每個移民12 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2005
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，每個移民15 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償376 650.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃
庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2
水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2
漢江集團
2008
黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)水澆地補償倍數(shù)20倍，補償標(biāo)準(zhǔn)312 000元/hm2；旱地補償倍數(shù)20倍，補償標(biāo)準(zhǔn)204 000元/hm2，其他地類都有詳細(xì)的補償標(biāo)準(zhǔn)
安置區(qū)土地補償標(biāo)準(zhǔn)參照庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補償標(biāo)準(zhǔn)312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補償標(biāo)準(zhǔn)支付
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價
247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2
按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補償，每個移民9 000.00元
長江水利委員會
2008
潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2
完全按照庫區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2
中南勘測設(shè)計研究院
2009
金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2
經(jīng)計算，為移民配置土地的補償標(biāo)準(zhǔn)為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛?biāo)準(zhǔn)完全一致
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基
本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)
獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。
圖1 水庫移民安置土地補償支付與土地權(quán)益變化示意圖
Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir
resettlement
areas and land rights and interests changes
從安置前后土地權(quán)益的變化來看，對于遷出原集體經(jīng)濟組織的移民，原來共同擁有的集體土地所有權(quán)、獨自享有的使用權(quán)消失，在安置區(qū)移民重新獲得承包土地，與安置區(qū)原居民共同享有集體土地所有權(quán)，對于整體搬遷的集體則獲得相應(yīng)的土地權(quán)利補償；而安置區(qū)集體土地所有權(quán)雖然仍然存在，但隨著集體成員發(fā)生變化，安置區(qū)集體土地所有權(quán)份額發(fā)生變化，原居民的土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)。這樣，移民通過“以土地?fù)Q土地”的安置模式，其土地權(quán)益獲得了保障。同時依據(jù)國務(wù)院471號令，國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。而安置區(qū)為移民異地重建家園提供了生產(chǎn)和生活用地及必要的其他各項資源，其重建成本從淹沒區(qū)征地補償中列支，安置區(qū)集體或居民由此獲得相應(yīng)的補償，但安置區(qū)居民在集體土地所有權(quán)中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時，如上所述，由于采用的補償方式未與安置區(qū)土地的狀況、流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量質(zhì)量結(jié)合，安置區(qū)土地難以獲得對等補償，土地權(quán)益受損，其未來發(fā)展也缺乏相應(yīng)法律政策予以支持。
綜上所述，目前我國水庫移民土地補償機理是以淹沒區(qū)土地的征收為基礎(chǔ)，以落實移民安置區(qū)域和獲得安置土地為目標(biāo)。對于安置區(qū)土地的補償目前缺乏明確的法律支撐，從實行的補償情況來看（按新增耕地分成，或按接納移民的人數(shù)補償，或按庫區(qū)土地征收標(biāo)準(zhǔn)），安置區(qū)土地補償什么？補償誰？補償標(biāo)準(zhǔn)是什么？并不是從安置區(qū)土地權(quán)利變化，利益受損的角度出發(fā)，其土地補償大小受限于淹沒區(qū)土地補償?shù)亩嗌伲⒁虿煌瑫r期、不同庫區(qū)而制定不同的補償辦法，安置區(qū)與淹沒區(qū)并非同等對待。
3 安置區(qū)土地補償原理
3.1 獲得補償?shù)脑?/p>
在水利水電工程建設(shè)中，移民被迫讓出被淹沒（占）的土地，依法應(yīng)予以補償，并保證其安置。而安置區(qū)集體、居民同樣轉(zhuǎn)出自己一部分土地供移民使用，其土地權(quán)益也應(yīng)獲得補償。在這過程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產(chǎn)得到長久安置，另一方面由于移民到來，安置區(qū)土地權(quán)益發(fā)生移轉(zhuǎn)的同時增加了安置區(qū)資源環(huán)境壓力，會對安置區(qū)原居民的生產(chǎn)生活以及未來發(fā)展產(chǎn)生影響，不僅安置區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)予以足額的補償，其安置區(qū)資源環(huán)境的補償也應(yīng)予以考慮。根據(jù)卡爾多-?？怂股鐣＠倪M標(biāo)準(zhǔn)，需要對受影響的權(quán)利主體進行相應(yīng)的補償，才能達(dá)到社會福利的改進。因此，在政府安置規(guī)劃確定或者移民自愿選擇的安置區(qū)，根據(jù)政府制定的生產(chǎn)生活用地安置標(biāo)準(zhǔn)，伴隨著安置區(qū)集體或者居民轉(zhuǎn)出相應(yīng)區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量和質(zhì)量的土地給移民使用，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補償。
3.2 補償范圍
依據(jù)我國憲法和土地法的有關(guān)規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法可由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等經(jīng)營、管理，集體經(jīng)濟組織依法對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于這種集體土地所有權(quán)是其土地歸一定范圍內(nèi)的成員集體所有，成員因其身份對集體所有的土地享有使用、收益的權(quán)利[4]，因此農(nóng)民集體組織成員共同享有了土地所有權(quán)，集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系具有共有關(guān)系的特點，只是究竟是共同共有還是按份共有難說清楚，與現(xiàn)行一般法律意義上的共有關(guān)系有所不同。因為，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時農(nóng)戶也不能就其份額設(shè)定相應(yīng)的他項權(quán)利；而在土地承包時，農(nóng)戶按農(nóng)業(yè)人口平均分配土地且各戶享有具有排他性的土地承包經(jīng)營權(quán)，且在生產(chǎn)過程中，以獨立的經(jīng)濟主體存在，享有其權(quán)益。這樣，農(nóng)戶在土地權(quán)利享有上不能按份享有，在義務(wù)承擔(dān)上也并非共同承擔(dān)，其土地所有權(quán)是一種特殊的共有關(guān)系。
在移民安置中，通過對安置區(qū)土地的重新調(diào)配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實際上安置區(qū)原居民和移民一同重新?lián)碛辛税仓脜^(qū)集體的土地所有權(quán)。雖然安置區(qū)土地未發(fā)生變化，但已是一個由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權(quán)，土地承包關(guān)系相應(yīng)發(fā)生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項權(quán)利。因此，安置區(qū)土地的補償范圍既包括對剩余承包期或者長期土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)出方的補償，也應(yīng)包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補償。否則，安置前后，安置區(qū)原居民在集體土地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)益中享有的權(quán)益是隨著移民的到來而受到了損害。
3.3 補償原則
3.3.1 淹沒區(qū)移民和安置區(qū)集體、移民、居民獲得同等福利補償
根據(jù)帕累托狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，如果對既定資源配置的狀態(tài)予以改變，而這種改變使得至少有一個人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會福利，或稱為帕累托意義下的福利增進。美國經(jīng)濟學(xué)家卡多爾、希克斯先后重新對福利標(biāo)準(zhǔn)進行考察，在帕累托標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提出了補償原理。如果受到損失的人可以被完全補償，而其他人的福利仍然比原來有所提高，那這樣整個社會福利是增加的，這種變革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會福利改進。
興建大型水利水電工程，移民在安置區(qū)獲得土地使用權(quán)，在安置區(qū)資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對安置區(qū)有形的資源（土地、水資源等）消耗的同時，也對安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境等帶來了壓力，這都造成了原來安置區(qū)內(nèi)的居民福利條件的降低，因此移民在安置區(qū)內(nèi)獲得土地資源，要達(dá)到帕累托最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)要求，就要對安置區(qū)內(nèi)的居民進行貨幣補償，并且使這部分貨幣補償給安置區(qū)居民帶來的效用等于因為移民的遷入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區(qū)內(nèi)居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設(shè)，移民失去了原有的農(nóng)地、房屋等財產(chǎn)，福利受損，政府通過土地征收、安置等補償其損失。而水利水電工程建設(shè)的所在地，以及受益區(qū)則因為工程的建設(shè)，獲得電力、旅游、企業(yè)增收、城鎮(zhèn)發(fā)展等利好，福利條件得到改善。按照社會福利改進標(biāo)準(zhǔn)，則受益群體的福利增加應(yīng)彌補利益受損方的損失。顯然，無論是淹沒區(qū)集體、移民還是安置區(qū)的集體、居民權(quán)益均有獲得補償?shù)臋?quán)利；從社會福利改進要求來看，補償以彌補受損人福利損失獲得完全補償為原則的。
3.3.2 依安置區(qū)土地資源和調(diào)出土地狀況確定補償標(biāo)準(zhǔn)
農(nóng)地是農(nóng)民生存發(fā)展的保障，每一塊農(nóng)地的價值的高低與所處的位置和區(qū)域密切相關(guān)。由于各安置區(qū)的土地資源稟賦條件、人地關(guān)系、生產(chǎn)條件、經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，移民的到來對各安置區(qū)產(chǎn)生不同影響，同時調(diào)配出來用于安置移民的農(nóng)地也存在差異，因此各安置區(qū)安置土地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。
如前文分析，隨著移民在安置區(qū)獲得土地，安置區(qū)土地補償應(yīng)獲得來自于集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益損失的補償，類似于安置區(qū)原集體土地權(quán)益一并轉(zhuǎn)移至新的集體組織，土地補償?shù)馁Y金則來源于淹沒區(qū)土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區(qū)土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)和辦法補償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”（安置區(qū)、淹沒區(qū)）土地權(quán)益移轉(zhuǎn)采取統(tǒng)一的補償原則。為體現(xiàn)公平，以及未來共同發(fā)展，將移民享受的電價、低息貸款等優(yōu)惠，后期扶持政策等與安置區(qū)原居民，特別是土地調(diào)出戶同享，以使“兩區(qū)”的福利損失補償獲得同等的待遇。
當(dāng)然，從農(nóng)地價格的計算方法來看，現(xiàn)行農(nóng)地價格有農(nóng)地基準(zhǔn)地價、征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片地價、農(nóng)地標(biāo)定地價等。在實際的農(nóng)地交易中，往往可根據(jù)上述方法參考安置區(qū)市場成熟程度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域位置、交易的個別因素等情況確定。
4 政策建議
4.1 完善相關(guān)法律，明確安置區(qū)土地在安置中的權(quán)利
我國現(xiàn)行的有關(guān)法律明確了淹沒（占）區(qū)土地權(quán)益，移民以土地安置應(yīng)擁有與安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，但是安置移民的土地來源仍沿用土地調(diào)整或調(diào)劑（有償）等方式解決，安置區(qū)土地補償?shù)男再|(zhì)、原則、補償范圍等缺乏法律規(guī)定，使得安置區(qū)集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)難以獲得合法保護。理應(yīng)進一步區(qū)分集體土地所有權(quán)性質(zhì)，明確集體、農(nóng)戶在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的權(quán)益。明確安置區(qū)土地補償標(biāo)準(zhǔn)，使安置區(qū)居民因移民遷入而造成土地權(quán)益損失獲得的補償具有法律依據(jù)。
4.2 理清各利益相關(guān)者的關(guān)系，明確補償對象和原則
在水利水電工程建設(shè)中，下游地區(qū)是受益區(qū)，而淹沒區(qū)和安置區(qū)則由于工程建設(shè)其利益受損。隨著市場經(jīng)濟體制的建設(shè)，水利水電開發(fā)已由政府主導(dǎo)型向業(yè)主企業(yè)負(fù)責(zé)型轉(zhuǎn)變，興建水庫雖是國家或區(qū)域性的重大戰(zhàn)略，但業(yè)主則通過水資源的開發(fā)獲得了豐厚的利潤。工程業(yè)主作為投資主體，除負(fù)責(zé)解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經(jīng)濟回報，而淹沒區(qū)、安置區(qū)犧牲了土地等資源。根據(jù)公平理論和福利經(jīng)濟理論，淹沒區(qū)、安置區(qū)的土地資源價值理應(yīng)得到體現(xiàn)，其福利損失應(yīng)獲得補償。因此水利水電開發(fā)的增值收益應(yīng)該在業(yè)主、淹沒區(qū)和安置區(qū)居民之間分享，應(yīng)制定有關(guān)政策和法律區(qū)分獲益主體與受損主體，平衡受益區(qū)和受損區(qū)的利益。
4.3 改進土地征收補償原則，真實體現(xiàn)安置區(qū)農(nóng)地價值
依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，水庫移民安置中征地補償費用是按征地補償標(biāo)準(zhǔn)的倍數(shù)計算的，采用的是不完全補償原則，而安置區(qū)土地補償也是以淹沒區(qū)土地征收補償款為基礎(chǔ)。因此，目前通過市場機制，調(diào)配土地安置移民缺乏法律和經(jīng)濟基礎(chǔ)。事實上，這種定價方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達(dá)到原有的生活水平，也無法確保安置區(qū)獲得合理的土地補償，當(dāng)然也無法使移民和安置區(qū)居民獲得福利改進。因此，應(yīng)通過逐步實現(xiàn)征地補償?shù)耐耆a償，實現(xiàn)安置區(qū)土地補償?shù)氖袌龌?，即征地補償標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)按照市場交易價格來補償，有利于移民用獲得的征地補償款在安置區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)獲得與被征收前等質(zhì)等量的承包地，這樣既實現(xiàn)了移民的農(nóng)業(yè)安置，也確保了安置區(qū)土地獲得足額補償，并可通過價格杠杠吸引更多的安置區(qū)居民流轉(zhuǎn)承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優(yōu)化配置。具體操作上，可參照我國土地分等定級、基準(zhǔn)地價等，使農(nóng)用地地價與城市地價一樣逐步走向規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上土地補償標(biāo)準(zhǔn)不再以產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，而是以地價為標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮供需、區(qū)位等相關(guān)因素而確定。
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The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas
CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3
(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;
2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and
Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)
