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關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)的規(guī)定范文第1篇

關(guān)鍵詞：意義；農(nóng)村土地制度改革；問題；對策

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）02-000-01

一、我國農(nóng)村土地制度改革的意義

1.實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

在土地承包法中的第五節(jié)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中的第三十三條中有明確規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：(1)平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；(2)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；(3)流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；(4)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；(5)在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。如果一塊土地的承包人，不想要承包的時候，而且有合理利誘的話，政府則會集體收回這塊地的土地使用權(quán)，從而也就有效的實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅合理、合法，還保證了流轉(zhuǎn)的安全性。

2.很好的提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率

我國農(nóng)村土地制度的改革不僅可以有效地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?，還可以有效地提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，從而有效地的保證了商品糧的供應(yīng)不間斷。當(dāng)承包人承包了土地后，他可以自行的在這個土地上進(jìn)行各種各樣的耕作，這樣就可以有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率。

二、我國農(nóng)村土地制度改革中存在的問題

1.有土地的流轉(zhuǎn)容易被不法之人操控

(1)我國農(nóng)村土地制度改革對土地的流轉(zhuǎn)規(guī)定還不完善，很容易被不法之人操控，隨意的改變了土地的原承包的關(guān)系，甚至有的人會強(qiáng)迫農(nóng)民必須流轉(zhuǎn)等，從而農(nóng)民的合法權(quán)益也就會被侵犯。

(2)我國農(nóng)村土地制度改革的推出，被一些不法的人當(dāng)成是謀取利益的一種手段，從而侵犯了農(nóng)民本身應(yīng)有的利益。還有些人把地轉(zhuǎn)租給企業(yè)，以謀取利益。有些人把農(nóng)民的承包地強(qiáng)行的按照自己的意愿安排出去，甚至將其地轉(zhuǎn)租給企業(yè)，從而導(dǎo)致了農(nóng)民的生產(chǎn)效率不斷的降低。

2.農(nóng)村土地的經(jīng)營規(guī)模越來越小

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國農(nóng)村的人口數(shù)也飛快的增加，而農(nóng)村的土地卻是越來越少，為了降低人們的爭吵率，我國的農(nóng)村土地都是以公平為原則進(jìn)行分配。但是，土地的分配遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上人口增加的速度，而且，科學(xué)技術(shù)無法完全在農(nóng)村土地中實(shí)施，因此，導(dǎo)致了我國農(nóng)村土地實(shí)用的經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來越小。

3.一些基層組織仍然在進(jìn)行“反租倒包”對策

雖然在我國農(nóng)村土地制度改革中不斷的強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地的所有事項(xiàng)都必須是合法、自愿的，但是，由于我國農(nóng)村土地制度改革的不完善，一些基層組織仍然可以找到法律空子進(jìn)行“反租倒包”的對策，利用自己的權(quán)力對農(nóng)民進(jìn)行剝奪他們的權(quán)力和利益，從而導(dǎo)致了我國農(nóng)民的利益仍然在不斷的流失。

三、不斷完善我國農(nóng)村土地制度改革的對策

1.不斷的完善農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，并給予強(qiáng)力的監(jiān)督

在實(shí)行農(nóng)村土地公有制的同時，不斷的完善我國農(nóng)村土地制度改革中的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，并且強(qiáng)力的對其進(jìn)行監(jiān)督，從而慢慢的將土地使用權(quán)變成商品化，遏制不法之人利用土地流轉(zhuǎn)作為謀取利益的手段。

(1)應(yīng)建立一個完善的有關(guān)于農(nóng)村土地保障的各種體系，使得農(nóng)民對土地的那種消極的依賴關(guān)系進(jìn)行切割，組織基層也不能再隨意的對農(nóng)民進(jìn)行強(qiáng)行的買賣，不能在土地流轉(zhuǎn)的過程中謀取利益，必須循規(guī)蹈矩進(jìn)行工作，從而建立起一個公平、和諧的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系。

(2)強(qiáng)力監(jiān)督制度的實(shí)施，對已經(jīng)建立好的農(nóng)村土地制度(例如：在土地承包法中第一章的第一條規(guī)定了：為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法。還有第六條中規(guī)定了：農(nóng)村土地承包，婦女和男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)對享有的土地承包經(jīng)營權(quán))等，都應(yīng)給予強(qiáng)力的監(jiān)督，嚴(yán)格的督促基層組織把農(nóng)村土地制度的所有內(nèi)容，合法的實(shí)施下去，讓農(nóng)民知道遇事可以從完善的規(guī)章制度中尋找解決辦法，擁有完善的規(guī)章制度作為保護(hù)自身權(quán)益的依靠，放心的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)程序，從而保障了農(nóng)民的權(quán)益。

2.將農(nóng)村土地的監(jiān)督轉(zhuǎn)向成法制的管理

將農(nóng)村土地制度與法律緊緊的聯(lián)系在一起，將農(nóng)村土地制度都以法制化的形式進(jìn)行對農(nóng)村土地的管理，并且灌輸?shù)矫總€農(nóng)民和工作人員的心中，讓他們明白遵守農(nóng)村土地制度就等于遵守法律，否則要受到法律的制裁。讓基層組織工作人員清楚的明確自身的權(quán)利和責(zé)任，規(guī)范自身的權(quán)利行為，知道什么時候才可以干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動，合力改善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)秩序。也就是說，將我國農(nóng)村土地制度引向法律的軌道中，不僅可以有效的減少基層組織干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民的自也就得到了發(fā)揮，還可以有效的規(guī)范了有關(guān)政府的行為，最終保障了農(nóng)民的權(quán)益。

3.擴(kuò)大農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的規(guī)章制度

應(yīng)不斷的完善農(nóng)村土地使用權(quán)的規(guī)章制度，利用法律手段合理的擴(kuò)大農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的規(guī)章制度，允許農(nóng)民合理的以多種形式轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，并規(guī)定基層組織不予以隨意干涉，如果發(fā)現(xiàn)有人是以不法途徑進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的，則有關(guān)部門必須嚴(yán)格的按照法律法規(guī)進(jìn)行檢查、監(jiān)督，并給予合理的制裁，以此來幫助農(nóng)民穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，以及擴(kuò)大農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)營規(guī)模，并且還可以有效的監(jiān)督基層組織和農(nóng)民的行為。也就是說，合理的擴(kuò)大農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的規(guī)章制度不僅可以有效的擴(kuò)大農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)營規(guī)模，還可以有效的、合理的保障農(nóng)民的權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)的規(guī)定范文第2篇

[作者簡介] 王曦（1972 ― ），女，湖北武漢人，江蘇第二師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法政學(xué)院副院長，法學(xué)博士，教授，研究方向：法學(xué)。

我國農(nóng)村“四荒”土地權(quán)利流轉(zhuǎn)受限較少，市場化程度高，經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯。如何更好地統(tǒng)籌配置、合理利用農(nóng)村“四荒”土地，切實(shí)發(fā)揮其綜合效益與價(jià)值，是城鄉(xiāng)整體可持續(xù)發(fā)展的重大問題。

一、農(nóng)村“四荒”土地權(quán)屬界定

1996年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，“四荒”土地是指“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”。據(jù)我國《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村“四荒”土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體。農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)的明確大體為幾個層次：《土地管理法》、《民法通則》明確了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)即承包經(jīng)營權(quán)可以讓渡，可以依法通過簽訂土地承包合同的形式取得；《通知》、《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步明確了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)取得的家庭承包、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等合法方式，以及承包經(jīng)營權(quán)取得的程序；《通知》在明確治理開發(fā)者在享有“四荒”土地使用權(quán)的同時，還指出購買者以拍賣取得的使用權(quán)，并非完全使用權(quán)，不包括地下埋藏物和礦產(chǎn)資源的使用權(quán)。

二、農(nóng)村“四荒”土地權(quán)利運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）所有權(quán)的不完整運(yùn)行

《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》都明確了農(nóng)村“四荒”土地的農(nóng)村集體所有，但在“四荒”土地資源開發(fā)利用形式日趨多樣化的今天，農(nóng)民集體對于“四荒”土地所表現(xiàn)出的并非完整意義上的所有權(quán)。所有權(quán)被稱作為“完全物權(quán)”，是最充分的物權(quán)，由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)與處分權(quán)四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成。對農(nóng)村“四荒”土地而言，最核心內(nèi)容，一是土地使用權(quán)的充分發(fā)揮以及由此帶來的應(yīng)得利益的充分實(shí)現(xiàn)；二是土地所有權(quán)發(fā)生改變的方式、條件以及由此所帶來的利益合理補(bǔ)償與充分實(shí)現(xiàn)等問題。目前“四荒”土地所有權(quán)對于農(nóng)民集體的意義僅表現(xiàn)為，農(nóng)民集體能夠憑借“四荒”土地的法定承包、租賃或拍賣等，獲取來自土地開發(fā)者的一定量合同收益；基于國家需要而發(fā)生的，農(nóng)民集體對“四荒”土地被動且極不完善的最終處分權(quán)，即“四荒”土地所有權(quán)的變更。何時何條件下“四荒”土地所有權(quán)從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校约稗r(nóng)民集體因?yàn)椤八幕摹蓖恋厮袡?quán)的喪失能夠獲得多少補(bǔ)償、怎樣補(bǔ)償，既非由農(nóng)民集體說了算，也非交由市場說了算，而是全部由國家說了算，即《憲法》、《土地管理法》所規(guī)定的：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

（二）使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效益性目標(biāo)日漸凸顯

“四荒”土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離與流轉(zhuǎn)，從最初的土地承包經(jīng)營，到后來的土地使用權(quán)的租賃、股份合作，再到以拍賣形式取得“四荒”土地使用權(quán)，以及抵押“四荒”土地使用權(quán)，經(jīng)歷了不斷市場化的變遷。這種變遷中，包含“四荒”土地使用權(quán)的一級市場和二級市場流轉(zhuǎn)兩種類型。一級流轉(zhuǎn)完成了“四荒”土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，即“四荒”土地使用權(quán)初次轉(zhuǎn)移給使用者，反映出土地所有者與土地經(jīng)營者的關(guān)系，實(shí)踐中主要體現(xiàn)為“四荒”土地使用權(quán)的承包、租賃、拍賣等行為；二級流轉(zhuǎn)與所有權(quán)沒有直接聯(lián)系，是指經(jīng)營人在經(jīng)營期內(nèi)，將其依法取得的“四荒”土地經(jīng)營權(quán)再讓渡給第三者的交易關(guān)系，如“四荒”土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等行為。

“四荒”土地的使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》（2003）、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005）（以下簡稱《流轉(zhuǎn)管理辦法》）、《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》（2005）以及《物權(quán)法》（2007）等法律文件中?？傮w來說，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)與《農(nóng)村土地承包法》的立法旨趣本質(zhì)上一致。即：賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，維護(hù)承包當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。但耕地與“四荒”土地存在功能的差異性，對農(nóng)民而言，“四荒”土地沒有耕地那么明顯的現(xiàn)實(shí)福利性和社會保障功能，因此，“四荒”土地目標(biāo)效益更傾向于實(shí)現(xiàn)社會綜合效益，即通過合理開發(fā)，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展。而且我國農(nóng)村目前還有相當(dāng)豐富的“四荒”土地資源，開發(fā)潛力巨大，因此，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)立法更多著眼于效率實(shí)現(xiàn)。

體現(xiàn)這種效率性目標(biāo)的制度設(shè)置，在一級市場流轉(zhuǎn)上，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)更多是以市場化方式有償獲得，如拍賣的方式。在承包經(jīng)營人方面，相對于家庭承包經(jīng)營中耕地承包人一般為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言，農(nóng)村“四荒”土地的承包經(jīng)營人允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入。以其他方式承包農(nóng)村“四荒”土地時，承包期限還可以由雙方協(xié)商確定，更自由。在二級市場流轉(zhuǎn)上，《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》、《流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》明確了“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題援引家庭承包中的相關(guān)規(guī)則，包括流轉(zhuǎn)原則、限制條件、流轉(zhuǎn)方式的適用前提和程序性要求等方面。其中，二者對權(quán)利處分所應(yīng)遵循的條件及程序等細(xì)微處有所區(qū)別：即家庭承包中的轉(zhuǎn)包、出租、互換，雙方當(dāng)事人合同簽訂后，要報(bào)發(fā)包方備案；采取轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的，要求轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的收入來源，而農(nóng)村“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)則無此要求。此外，就是農(nóng)村“四荒”土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)接受方受限較少，可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個人、農(nóng)業(yè)公司或其他組織。二者較突出的差別在于，“四荒”土地承包經(jīng)營既可以家庭承包經(jīng)營下的轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換等方式處分權(quán)利，還可以抵押或入股等形式處分權(quán)利。這使得“四荒”土地承包經(jīng)營者享有更獨(dú)立的處分權(quán)，利于“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)更充分流轉(zhuǎn)及其效率性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

不可否認(rèn)，“四荒”土地使用權(quán)呈現(xiàn)不斷物權(quán)化的發(fā)展過程，土地權(quán)益日益明晰、完整與穩(wěn)定。但筆者認(rèn)為，以“四荒”土地側(cè)重效率追求，實(shí)現(xiàn)綜合效益的目標(biāo)來論，放在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，“四荒”土地所有權(quán)、使用權(quán)的發(fā)展，都有更深入推進(jìn)的可能與必要。在此，筆者意于對現(xiàn)有農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)置中的一些問題做些商榷與探討。

三、關(guān)于農(nóng)村“四荒”土地產(chǎn)權(quán)制度

變革的商榷與建議

法律是通過對不同利益的取舍來實(shí)現(xiàn)對利益關(guān)系的調(diào)整和分配。平衡和保護(hù)各方當(dāng)事人利益應(yīng)是立法的宗旨和價(jià)值尺度。具體到“四荒”土地所有權(quán)享有、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)上，是要平衡和保護(hù)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，以及社會公共利益。

（一）對農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)變更的商榷

在現(xiàn)今城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，國家發(fā)展，城市化推進(jìn)對土地的需求客觀現(xiàn)實(shí)，一定條件下對農(nóng)村集體土地所有權(quán)給予限制，以及將一定量農(nóng)村土地變更為國有具有合理性。基于此，憲法和土地管理法都明確了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用農(nóng)村土地并給予補(bǔ)償。但是，公共利益不能等同于國家建設(shè)。

筆者認(rèn)為，基于公共利益優(yōu)先原則，若確屬公共利益需要，如基于國家安全和軍事用途或者基于交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)建設(shè)需要，國家依上述規(guī)定征收農(nóng)民土地?zé)o可厚非，這是社會公共利益實(shí)現(xiàn)的需要，也是社會個體義務(wù)。但在征地后，就存在補(bǔ)償問題。它關(guān)涉農(nóng)民土地所有權(quán)不得已發(fā)生變更時，其項(xiàng)下利益是否會一并受損。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該也必須給予農(nóng)民以合理補(bǔ)償，以確保其不遭受實(shí)質(zhì)性利益損害。這種補(bǔ)償在“四荒”土地上至少體現(xiàn)為兩項(xiàng)：一是，對“四荒”土地所有權(quán)人的補(bǔ)償。從“四荒”土地所有權(quán)存在現(xiàn)狀看，表現(xiàn)為對于所有權(quán)人，即農(nóng)民集體憑借該土地從開發(fā)經(jīng)營人手中獲取的收益，以及農(nóng)民集體喪失土地所有權(quán)的應(yīng)得補(bǔ)償。二是，對“四荒”土地未到期使用權(quán)人的補(bǔ)償，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，導(dǎo)致該土地使用合同未到期而終止，給土地使用者造成的損失補(bǔ)償。公共利益下的土地征收，土地所有權(quán)人未從中獲益，因此，對未到期使用權(quán)人的補(bǔ)償就應(yīng)該由國家承擔(dān)，即國家需要對未到期使用者對該項(xiàng)“四荒”土地的治理成果，以及未到期的預(yù)期利益進(jìn)行綜合評估并做出合理補(bǔ)償。

對于不屬于“公共利益”下的征地，即使是打著國家建設(shè)需要的招牌，也不應(yīng)予以所謂“公共利益”的支持。筆者認(rèn)為，此種情況應(yīng)嚴(yán)格依憲法確定的國家財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)與公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)平等原則，以及“國家保護(hù)社會主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，將農(nóng)民集體所有權(quán)與國家土地所有權(quán)等同對待，即對于城市建設(shè)需要下的“四荒”土地，進(jìn)行以農(nóng)民集體為主體的市場化出讓――不改變所有權(quán)，由農(nóng)村集體作為所有權(quán)人代表進(jìn)行土地的市場化出讓，期限對應(yīng)國有城市土地；終止原有土地經(jīng)營合同，由農(nóng)民集體對原經(jīng)營權(quán)人未完成承包期內(nèi)的損失，包括治理投入、預(yù)期回報(bào)等商定合理補(bǔ)償。

此外，《通知》明確禁止將“四荒”改作非農(nóng)用途，尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)，并對此類行為做了限期改正，收回使用權(quán)，依法處罰等規(guī)定。這一看似屬于土地使用權(quán)的規(guī)定，筆者認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)條件下，與“四荒”土地所有權(quán)變更不可分割?，F(xiàn)今城市化建設(shè)快速推進(jìn)中，城鎮(zhèn)郊區(qū)“四荒”土地非農(nóng)化的房地產(chǎn)開發(fā)絕不只是獲取更大收益的問題，已然是不可回避的事實(shí)。與其不分情況地強(qiáng)行管制，不如厘清產(chǎn)權(quán)，因勢利導(dǎo)引其健康發(fā)展。簡單說，即如果基于城市化建設(shè)的需要，該項(xiàng)“四荒”土地資源真的具備進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的條件，就確定由土地的所有權(quán)人收回該土地使用權(quán)，補(bǔ)償使用者未到期損失，然后由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人代表將該項(xiàng)土地進(jìn)行市場化出讓，所得利益歸農(nóng)民集體所有，以體現(xiàn)農(nóng)村“四荒”土地資源的效率性追求，也更充分實(shí)現(xiàn)收益權(quán)權(quán)能。而對于不符合城市化建設(shè)需要下所謂房地產(chǎn)開發(fā)，則給予堅(jiān)決制止，以維護(hù)農(nóng)村“四荒”土地資源生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（二）進(jìn)一步完善“四荒”土地使用權(quán)制度設(shè)置的思考

1. 對“四荒”土地使用權(quán)一級流轉(zhuǎn)資金“村有鄉(xiāng)管”的質(zhì)疑

《通知》中關(guān)于承包、租賃和拍賣“四荒”土地使用權(quán)所收取的資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管” ?？顚Ｓ玫囊?guī)定，就是說，資金取之于“四荒”，用之于“四荒”，?？顚Ｓ?，對此，筆者認(rèn)為無不妥當(dāng)之處。但這筆資金所有權(quán)雖歸農(nóng)民集體，卻要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代管，村集體使用該項(xiàng)資金時，需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)申領(lǐng)，獲批后方能使用，對此筆者認(rèn)為有待商榷。《通知》明確規(guī)定，農(nóng)村“四荒”資源屬當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法成立由村民代表組成的工作小組，擬定方案，實(shí)施“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣，須報(bào)經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的，應(yīng)辦理有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)。由此可知，一者，農(nóng)民集體既然是土地所有權(quán)人，其依法流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)所獲資金，該資金所有權(quán)人當(dāng)然也還是農(nóng)民集體。所有權(quán)由占有、使用、收益與處分四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成，而占有是使用權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)的重要前提。在此，只要是農(nóng)民集體依法流轉(zhuǎn)土地，除經(jīng)所有權(quán)人同意外，其他任何人無權(quán)占有該項(xiàng)資金。再者，農(nóng)村“四荒”資源流轉(zhuǎn)的行政主管機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并無必然聯(lián)系，流轉(zhuǎn)資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代管無從說起。第三，所有權(quán)是最充分的物權(quán)。確保資金?？顚Ｓ?，不被村集體挪作他用，不能成為削弱農(nóng)民集體法定所有權(quán)權(quán)利的正當(dāng)理由。據(jù)此，筆者認(rèn)為，“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的資金實(shí)行“鄉(xiāng)管”于法無據(jù)，于理不通。

2.“四荒”土地使用權(quán)二級流轉(zhuǎn)法律設(shè)定的商榷

物權(quán)法定原則，是指物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力、公示方法等必須由法律明確規(guī)定，而非由當(dāng)事人協(xié)議設(shè)定?！八幕摹蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，不得例外。但現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件中關(guān)于“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定很不完善。首先，從流轉(zhuǎn)方式看，現(xiàn)有法律是以不完全列舉的方式予以規(guī)定。這種列舉方式未能涵蓋實(shí)踐中已然存在的贈與、互易、代耕等流轉(zhuǎn)方式，也未設(shè)定未來實(shí)踐中可能出現(xiàn)新的流轉(zhuǎn)方式。進(jìn)而，從現(xiàn)行規(guī)范適用看，現(xiàn)行立法是以“原則+例外”模式設(shè)計(jì)家庭承包方式和其他承包方式的流轉(zhuǎn)，規(guī)定“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股或其他方式流轉(zhuǎn)，但對于各種流轉(zhuǎn)方式適用的前提條件、程序卻未予明確，需要援引家庭承包方式中的相關(guān)規(guī)定。家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性雖然都定位于用益物權(quán)，但二者有差異。農(nóng)地家庭承包經(jīng)營權(quán)是以實(shí)現(xiàn)社會公平價(jià)值為追求?！八幕摹蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)側(cè)重于資源利用率，經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。不同的功能定位決定了二者的適用條件、程序等都必然存在差異，不宜簡單套用。而依據(jù)現(xiàn)有法律設(shè)置，則必然致使不同功能與價(jià)值取向的用益物權(quán)適用相同規(guī)則，如此“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)自身的立法價(jià)值則難實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法價(jià)值取向既然定位于實(shí)現(xiàn)綜合效益，效率優(yōu)先，兼顧公平，體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)方式上，就應(yīng)該放開對“四荒”土地流轉(zhuǎn)方式的限制，但應(yīng)明確不同流轉(zhuǎn)方式各自的前提條件和程序性要求。對待實(shí)踐中客觀存在的，如贈予、代耕，以及未來可能出現(xiàn)目前尚未法定化的流轉(zhuǎn)方式，取舍標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在于：只要該流轉(zhuǎn)方式不違反法律、法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定，不損害社會公共利益，能夠被現(xiàn)行法定方式吸收的，不再另行設(shè)定；不能被吸收的，應(yīng)予以法律認(rèn)定，同時明確各自的適用前提條件和程序性要求。如互易、贈予的流轉(zhuǎn)方式即屬此種情況，既不能被現(xiàn)有的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不違法損害社會公共利益，故應(yīng)予以確認(rèn)，同時需明確相應(yīng)規(guī)制促其正軌發(fā)展。

3. 有關(guān)“四荒”土地使用權(quán)抵押制度設(shè)置的思考

抵押，是債務(wù)人或者第三人不改變對財(cái)產(chǎn)的占有，而以該財(cái)產(chǎn)作為債權(quán)擔(dān)保的法律設(shè)置。如果債務(wù)人不履行債務(wù)，債權(quán)人有權(quán)依法以該財(cái)產(chǎn)抵價(jià)受償。具體到農(nóng)村“四荒”土地，抵押標(biāo)的物是土地使用權(quán)，不是土地本身。其抵押權(quán)是指“四荒”土地使用權(quán)人依法在規(guī)定年限內(nèi)，不轉(zhuǎn)移對“四荒”土地占有，將“四荒”土地使用權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)，同時獲得相應(yīng)資金。如果抵押人不履行債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)依法處分該“四荒”土地使用權(quán)，并由處分所得價(jià)款優(yōu)先受償。

“四荒”土地使用權(quán)的抵押屬于二級流轉(zhuǎn)。物權(quán)法確認(rèn)了“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，其處分權(quán)能理論就是“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，包括抵押的堅(jiān)實(shí)支撐。當(dāng)然，基于其農(nóng)用用途的限定，農(nóng)村“四荒”土地相對于一般國有土地使用權(quán)的抵押應(yīng)該有土地用途受限等方面的要求。但現(xiàn)實(shí)中，“四荒”土地抵押實(shí)現(xiàn)的限制遠(yuǎn)非這些。一方面，現(xiàn)有立法規(guī)定不明確且操作性不強(qiáng)，致使憑借法律有效解決爭議之路不暢。目前，我國對土地使用權(quán)抵押明文規(guī)定的法律法規(guī)，如《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990）、《城市房地產(chǎn)管理法》（1994）、《擔(dān)保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《農(nóng)村土地承包法》（2002）、《物權(quán)法》（2007）等在“四荒”土地使用權(quán)抵押的規(guī)定上銜接不暢，甚至存在內(nèi)容相互沖突的情況。法律規(guī)定不明確，則必然帶來操作性不強(qiáng)的問題。另一方面，各職能部門責(zé)權(quán)利不明確規(guī)定，不科學(xué)，易導(dǎo)致法律適用力度不足。長期以來，缺乏專門機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)科學(xué)評估“四荒”土地抵押價(jià)格，交易價(jià)格不規(guī)范。目前，農(nóng)村“四荒”土地抵押價(jià)格確定基本是由農(nóng)村集體組織、村委小組對土地抵押價(jià)格進(jìn)行商議、評估、定價(jià)，然后組織抵押雙方確定最終價(jià)格并進(jìn)行抵押辦理。交易中，由于沒有科學(xué)的價(jià)格估算標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)為獲取最大利益而減小風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，往往競相壓低地價(jià)，導(dǎo)致“四荒”土地抵押價(jià)格普遍偏低；而土地所有者更多只是考慮稅費(fèi)成本，博弈之下，不利因素最終皆由土地使用權(quán)人承擔(dān)。基于農(nóng)村地域特點(diǎn)，農(nóng)村集體成員相互間，成員與集體間具有事實(shí)上的依附關(guān)系。抵押過程中，抵押人遭受侵害雖可以訴諸法院，但面對勢力強(qiáng)大的農(nóng)村集體、金融機(jī)構(gòu)，證據(jù)調(diào)取、訴訟成本等都處于明顯弱勢。由于缺乏有力的救濟(jì)途徑，農(nóng)民合理權(quán)益難以保障。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要資金，主要還是依靠發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)屬性，抵押是很好的融資手段。為進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，國家加大了對“三農(nóng)”的金融支持力度，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。國務(wù)院2015年8月頒布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，以慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。其所指農(nóng)村承包土地為耕地，工作將農(nóng)戶所承包耕地的經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，并賦予該承包土地經(jīng)營權(quán)以抵押擔(dān)保權(quán)能。并且，經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保不會改變土地承包關(guān)系，如果農(nóng)民到期不能償還貸款，失去的是幾年經(jīng)營收益，不會危及承包權(quán)。這無疑是在農(nóng)村承包土地制度改革方面的推進(jìn)。然而，制度既然能在社會保障功能強(qiáng)的耕地上給予支持，對于更側(cè)重效率性的農(nóng)村“四荒”土地，限制因素理應(yīng)更小。但現(xiàn)實(shí)中卻并非如此，“四荒”土地的制度推進(jìn)落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用權(quán)抵押面臨諸多困難和阻力。必須解決抵押估價(jià)程序不透明、金融機(jī)構(gòu)肆意壓低地價(jià)致使抵押人利益受損等問題，同時也要處理好抵押權(quán)人的經(jīng)濟(jì)期望與社會穩(wěn)定、生態(tài)平衡間的關(guān)系。

筆者認(rèn)為，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押工作的推進(jìn)決不能只在耕地方面，它應(yīng)該是各類型農(nóng)村土地的全面推進(jìn)，對此，修訂完善現(xiàn)有的土地使用權(quán)抵押的法律制度體系，切實(shí)完善抵押制度，對于“四荒”土地是當(dāng)務(wù)之急。

要建立“四荒”土地抵押制度的基本架構(gòu)。明確“四荒”土地使用權(quán)抵押的涵義，明確規(guī)定抵押主體、客體和內(nèi)容；明確抵押權(quán)取得條件、方式與程序；建立科學(xué)合理的“四荒”土地使用權(quán)價(jià)格評估機(jī)制和抵押拍賣等配套制度，保障抵押順利進(jìn)行；建立“四荒”土地使用權(quán)登記制度，即權(quán)利取得、變更、消滅等全方位的登記，明確抵押權(quán)變化過程中的權(quán)利歸屬，實(shí)現(xiàn)對“四荒”土地使用權(quán)權(quán)屬變化的全過程監(jiān)管。

進(jìn)而要進(jìn)一步厘清幾個重要問題。一是明確“四荒”土地抵押權(quán)的法律性質(zhì)是權(quán)利抵押，厘清“四荒”土地抵押權(quán)客體的具體內(nèi)容?！八幕摹蓖恋氐盅簷?quán)的客體是“四荒”土地的使用權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，是指以承包、租賃和拍賣等方式取得的該項(xiàng)土地的使用、收益等權(quán)利。那么該“四荒”土地上的植物與建筑物是否屬于抵押權(quán)客體，即這些植物和建筑物是否應(yīng)當(dāng)作“四荒”土地不可分割的組成部分一并抵押。對此，筆者持肯定態(tài)度。關(guān)于“四荒”土地上的植物。土地使用權(quán)抵押不轉(zhuǎn)移對“四荒”土地的占有，也包括對土地上植物的占有，則利于防止他人濫砍濫伐破壞生態(tài)，此為“四荒”土地治理的題中之意，是其生態(tài)價(jià)值追求有力體現(xiàn)。并且，“四荒”土地與尚未收獲的植物本是物理上連為一體，即法律所稱地上物或定著物，法律界定明確。關(guān)于“四荒”土地上的建筑物。我國《城市房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于土地使用權(quán)與地上房屋同時轉(zhuǎn)移的相關(guān)規(guī)定已然很明確?；跈?quán)利平等原則，“四荒”土地上的建筑物，完全可以參照執(zhí)行，即將“四荒”土地連同土地上的建筑物一并抵押，抵押權(quán)人同時享有“四荒”土地以及該項(xiàng)土地上建筑物的使用權(quán)。

關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)的規(guī)定范文第3篇

一、推進(jìn)城市化必須改革農(nóng)村土地制度

造成我國城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)化水平的一個重要原因是，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對農(nóng)民的束縛。農(nóng)村勞動力無法真正擺脫農(nóng)民身份，不管從事何種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞動力最終都離不開土地?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地制度為農(nóng)村人口提供了一種特殊的社會保障。由于中國農(nóng)村目前的現(xiàn)金收入水平很低，農(nóng)村短時期內(nèi)建立以個人付費(fèi)為基礎(chǔ)的社會保障制度是不可能的，由政府來承擔(dān)全部或部分費(fèi)用來實(shí)施涵蓋8億農(nóng)村人口的社會保障計(jì)劃也不現(xiàn)實(shí)，廣大的中國農(nóng)村幾乎沒有一個有效的社會保障制度，在大多數(shù)村莊，僅有的社會保障是以農(nóng)村“三提五統(tǒng)”為基礎(chǔ)的“五保戶”制度和低效的醫(yī)療保障制度，一般農(nóng)村地區(qū)都不存在養(yǎng)老保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)則更不用提了。

土地在某種程度上作為現(xiàn)金的替代品，為農(nóng)村人口提供了一定的社會保障。土地的社會保障功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，提供給勞動者足夠的食品，也就是最低生活保障；其次，集體土地收人能為失去勞動能力的老年人提供養(yǎng)老保障；第三，為村莊提供公共物品；第四，非常重要的是，土地能起到失業(yè)保險(xiǎn)的作用，能夠吸納大部分的農(nóng)村剩余勞動力。正是由于土地為農(nóng)民提供了農(nóng)民自己和國家都無力承擔(dān)的社會保障功能，農(nóng)民不能輕易放棄與土地的關(guān)系，只能在有限的程度上參與到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，這就造成了中國城市化進(jìn)程跟不上工業(yè)化進(jìn)程的現(xiàn)狀。如果農(nóng)民能夠?qū)⑼恋厥褂脵?quán)有效流轉(zhuǎn)，將土地保障轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金保障，農(nóng)村土地和勞動力這兩大生產(chǎn)要素就會得到更合理的配置，進(jìn)而推動城市化進(jìn)程。但是，現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度制約了農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)在：

（一）集體土地所有權(quán)主體不明，而土地出讓、轉(zhuǎn)讓、股份合作等經(jīng)濟(jì)行為都必須首先明確產(chǎn)權(quán)主體，這使得農(nóng)村土地使用制度改革困難重重。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體可以有4種：村級農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。這樣，集體土地所有權(quán)的主體有了多種可能性，土地所有權(quán)處在可能的變動之中。事實(shí)上，改革初期，土地歸原人民公社生產(chǎn)隊(duì)（即后來的村民小組）所有的占99.3％（《中國統(tǒng)計(jì)年鑒，1981》），到1987年農(nóng)業(yè)部對1200個村進(jìn)行調(diào)查時，這個比重就只占65％了。另一方面，歷史上農(nóng)業(yè)集體化過程中，“集體”不穩(wěn)定，原有農(nóng)民集體組織變動頻繁，加上沒有相應(yīng)的土地統(tǒng)計(jì)、檔案、發(fā)證制度，留下了大量的爭論，從而增加了土地產(chǎn)權(quán)主體的復(fù)雜性。

（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)的殘缺使農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利。正如登姆塞茨所指出的那樣：“權(quán)利之所以常常會變得殘缺，是因?yàn)橐恍┱撸ㄈ鐕遥┇@得了允許其他人改變所有制安排的權(quán)利（《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》188頁）。”農(nóng)村集體土地所有權(quán)的殘缺主要表現(xiàn)在國家對集體土地的征用過程中。自1982年《國家建設(shè)征用土地條例》出臺起，國家就可以通過表面上非常簡單的手續(xù)，支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價(jià)格的補(bǔ)償費(fèi)，使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化。土地產(chǎn)權(quán)由集體變更為國有后，這塊土地就可以進(jìn)入土地市場，政府便能夠以超過補(bǔ)償費(fèi)幾倍的價(jià)格出讓土地使用權(quán)。巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使許多地方政府大量征用農(nóng)村集體土地，僅1986年至1994年，中國就凈減少耕地229.3萬公頃（3440萬畝），1997年減少耕地46.23萬公頃（693.5萬畝），1998年減少耕地57.04萬公頃（855.6萬畝），巨大的數(shù)字后面掩藏著農(nóng)民行使土地權(quán)利的受損。

（三）農(nóng)民承包權(quán)的不充分，弱化了農(nóng)民對土地的享用權(quán)利，減少了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可能性。首先是農(nóng)民土地承包權(quán)的不穩(wěn)定性。對于控制集體財(cái)產(chǎn)使用的農(nóng)村社區(qū)干部來說，如果調(diào)整和改革均田承包能夠增加集體財(cái)產(chǎn)，他們在調(diào)整承包權(quán)和所有權(quán)關(guān)系的人為操作中，往往弱化承包權(quán)，強(qiáng)化所有權(quán)。為了弱化農(nóng)民的土地承包權(quán)，社區(qū)干部一般不贊成穩(wěn)定的承包權(quán)，而熱衷于不斷調(diào)整土地承包權(quán)。結(jié)果導(dǎo)致發(fā)包權(quán)成為社區(qū)干部進(jìn)行利益擴(kuò)展的手段。其次，農(nóng)民承包權(quán)的不充分表現(xiàn)在，社區(qū)干部為了獲得更多的“承包費(fèi)”和掌握更多支配財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，以各種形式強(qiáng)制推行并制定績效并不好甚至為負(fù)的承包制改革，如強(qiáng)制推行“兩田制”。根據(jù)1997年對全國23個省、自治區(qū)的統(tǒng)計(jì)，采取強(qiáng)制手段推進(jìn)“兩田制”的社區(qū)占實(shí)行“兩田制”社區(qū)總數(shù)的83.3％，條件成熟的農(nóng)民自愿實(shí)行的社區(qū)僅為16.7％。從這一點(diǎn)看來，“兩田制”表面上簡化了農(nóng)村社區(qū)干部和農(nóng)民之間的關(guān)系，降低了社區(qū)干部對政府的成本，但從長遠(yuǎn)來看，它大大增加了社區(qū)和農(nóng)民的合作成本，不利于農(nóng)村土地制度的健康運(yùn)行。第三，農(nóng)民土地承包權(quán)的不充分還表現(xiàn)在土地承包、經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容受到限制。例如，現(xiàn)行的制度安排下，農(nóng)民無法對自己承包的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款以獲得所需的資金。

（四）土地“集體提留”與土地承包費(fèi)關(guān)系不清，影響了土地市場的發(fā)育。名義上“集體提留”包括土地承包使用費(fèi)，但實(shí)際上“集體提留”與土地使用情況并不掛鉤，提留總量并不由控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的5％決定，提留多少與土地等級、質(zhì)量無關(guān)，并且提留款并沒有?？顚Ｓ?，這就造成了土地事實(shí)上的無價(jià)、無償使用，不利于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，使得土地流轉(zhuǎn)非常困難。在現(xiàn)有的制度安排下，土地所有權(quán)的流動只有國家征用這條途徑，而土地使用權(quán)的流動，只能通過兩種政策方式：農(nóng)民的轉(zhuǎn)包和集體的調(diào)整來流動。由于農(nóng)村土地的無償使用和基本上的無償轉(zhuǎn)包以及缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包十分有限，而集體組織的調(diào)整也缺乏有效的機(jī)制，難以得到農(nóng)民的認(rèn)可。農(nóng)村土地使用權(quán)缺乏流轉(zhuǎn)機(jī)制，直接影響了資源配置效率，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從土地資源利用來看，目前的家庭承包制使得土地應(yīng)用碎化，阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費(fèi)。由于土地按人口均分，好壞、遠(yuǎn)近相搭配，造成耕地過于零散，農(nóng)民經(jīng)營過于分散。根據(jù)典型調(diào)查，目前我國每個農(nóng)民平均只經(jīng)營0.557公頃（8.35畝）耕地，平均分成9.7塊，每塊不到1畝。土地經(jīng)營規(guī)模如此狹小，又無法進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營，這必然從兩個方面制約我國農(nóng)地配置效率的提高。一是使得先進(jìn)的科技成果應(yīng)用困難，阻礙了技術(shù)變革對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，導(dǎo)致農(nóng)民的生產(chǎn)積極性不高，土地經(jīng)營粗放，甚至出現(xiàn)土地荒蕪現(xiàn)象。二是現(xiàn)有農(nóng)戶家庭半自給性、小規(guī)模土地承包經(jīng)營基礎(chǔ)上的農(nóng)民兼業(yè)化，使土地蛻化為“生活保險(xiǎn)手段”，導(dǎo)致土地經(jīng)營的目標(biāo)不是追求投入產(chǎn)出收益最大化，而是獲取穩(wěn)定的“口糧”保障，從而使土地配置失去效率原則。

從人力資源角度看，土地使用權(quán)的凝固化，導(dǎo)致我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移困難。根據(jù)阿瑟。劉易斯提出的“零值農(nóng)業(yè)勞動學(xué)說”，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中有一部分勞動力處于隱蔽失業(yè)狀態(tài)，他們形式上是就業(yè)人口，但其實(shí)際生產(chǎn)率為零，把這部分勞動力從農(nóng)業(yè)中抽走，不會使生產(chǎn)減少。據(jù)估算，中國農(nóng)村的隱性失業(yè)人口有一億人，占農(nóng)村實(shí)有勞動力的近1／4.由于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)困難，這些隱性失業(yè)人口被牢牢拴在了土地上，這種狀況既阻礙了農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展，也成為推進(jìn)城市化戰(zhàn)略的一個“瓶頸”。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利界定

加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民與土地使用權(quán)的關(guān)系不再凝固化，對城市化進(jìn)程將起到巨大的推動作用。在這個過程中，必須充分尊重農(nóng)民的權(quán)利，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。

要使農(nóng)民對土地的權(quán)利在土地流轉(zhuǎn)過程中得到充分體現(xiàn)，最基本、也最重要的是：強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包關(guān)系，進(jìn)一步明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民。所謂強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，就是變農(nóng)戶單一的土地經(jīng)營權(quán)為占有、使用、收益、處分“四權(quán)統(tǒng)一”的農(nóng)戶土地承包權(quán)，包括土地出租、入股、抵押等權(quán)利。這樣，農(nóng)戶才能成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。從‘’四荒“地使用權(quán)拍賣制度創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)來看，賦予承包農(nóng)戶明確的土地處分權(quán)，使其行使轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等權(quán)利，既維護(hù)了承包農(nóng)戶的利益，又有益于土地的合理配置。

實(shí)際上，土地承包權(quán)越穩(wěn)定，承包權(quán)就越能充分實(shí)現(xiàn)。家庭承包責(zé)任制的意義就在于，分割所有權(quán)來使僵化的所有權(quán)“名義化”，使集體所有權(quán)異化，從而產(chǎn)生效率。土地承包權(quán)越穩(wěn)定，土地公有就越接近“名義化”，能夠保證農(nóng)戶在承包合同期間對土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，也允許農(nóng)戶通過土地使用權(quán)入股或作為抵押品取得非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營權(quán)利。要穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)，第一，要認(rèn)真落實(shí)土地承包期的延長政策，這是可行和有條件的。因?yàn)榻^大多數(shù)農(nóng)戶不希望土地頻繁調(diào)整，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展降低了農(nóng)戶對土地經(jīng)營的依存度，計(jì)劃生育政策的成功使得新增人口對土地的生存壓力逐漸減緩，土地調(diào)整的壓力也得以減輕。第二，在人地矛盾突出的地方，土地承包的調(diào)整一定要在“大穩(wěn)定”的前提下，進(jìn)行有嚴(yán)格限制條件的小調(diào)整。

保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，還有一點(diǎn)至關(guān)重要，那就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律化。從政策規(guī)定到法律界定是質(zhì)的飛躍，需要一個較長時期的過程，但這又是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的最終出路。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，逐漸面臨需要土地產(chǎn)權(quán)制度法制化的問題：一是土地所有權(quán)主體的模糊身份規(guī)定應(yīng)有明確界定；二是對政府關(guān)于承包期延長的政策明確用法律條文規(guī)定；三是國家對耕地的征用應(yīng)嚴(yán)格控制。出于商業(yè)目的的征地行為，必須征得土地所有權(quán)者和土地使用者同意，而且補(bǔ)償金額要體現(xiàn)土地使用權(quán)的市場價(jià)值。由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，浙江、福建泉州和廣東茂名等地都出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作中，由于法律本身的不健全，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也可能受到損害。例如，法律條例中明文規(guī)定：對個別承包經(jīng)營者之間承包土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，或者農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人承包經(jīng)營的，需經(jīng)村民會議2／3以上的成員或者2／3以上村民代表的同意。這樣，即使有村民反對，只要有2／3多數(shù)人表決，他們依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)就被“合法地”剝奪了，諸如此類的問題需要法律盡快解決。

三、加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

建立健全完善的土地流轉(zhuǎn)制度，大力推進(jìn)城市化，將使得農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的權(quán)重不斷下降，農(nóng)業(yè)勞動人口被大量釋放出來，農(nóng)村勞動力將進(jìn)一步過剩，根據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)，5年后源自于鄉(xiāng)村的勞動力供給將進(jìn)入新的高峰期，每年新增加勞動力857萬人，其中800萬人為剩余勞動力，他們將加入本已龐大不堪的“打工者”隊(duì)伍。

大量農(nóng)業(yè)人口紛紛離土又離鄉(xiāng)，常年在城鄉(xiāng)輾轉(zhuǎn)的8000萬人，青年農(nóng)民就占了6000萬人，而在20世紀(jì)60年代的“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動中，全國青年大遷徒的總規(guī)模也只有1800萬人。

造成這種狀況的原因，一方面是不斷上升的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，一方面卻是越來越困難的就業(yè)機(jī)會。無論任何國家，隨著工業(yè)化的發(fā)展和工業(yè)技術(shù)、管理水平及勞動生產(chǎn)率的提高，勞動就業(yè)發(fā)展的趨勢基本上都是從第一產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)入第二產(chǎn)業(yè)，然后轉(zhuǎn)入第三產(chǎn)業(yè)。一些發(fā)達(dá)國家，第三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的比重一般都已達(dá)到60％-70％，甚至接近80％，不少發(fā)展中國家已占40％以上。我國因?yàn)槌鞘谢教?，主要依托城市發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，第三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的比重不到30％，致使每年減少數(shù)千萬個就業(yè)崗位。而為了保證城市的秩序以及下崗工人的就業(yè)，很多城市制定了護(hù)性措施，排斥甚至打擊外來人口的就業(yè)，定期不定期地用行政命令的辦法進(jìn)行強(qiáng)制性清理，把已經(jīng)進(jìn)城甚至有相對固定場所和正當(dāng)生活來源的農(nóng)民，因?yàn)闆]有城市戶口或居留證過期而被清理回鄉(xiāng)。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村勞動力的吸納能力減弱，20世紀(jì)80年代中期是每年1300萬人，到90年代中期下降為300萬人，90年代的后期則每年排斥300萬人-400萬人。那些年富力強(qiáng)、對生活充滿渴望的農(nóng)民青年，遭遇著“去城市無出路，回農(nóng)村無退路”的尷尬境地。

關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)的規(guī)定范文第4篇

摘 要 黨的十七屆三中全會明確要求，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，搞好農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作。今年以來，按照山東省濰坊市局的統(tǒng)一部署，我縣加強(qiáng)了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，繼續(xù)深化農(nóng)村集體土地使用權(quán)與所有權(quán)初始登記工作，筆者針對在我縣的農(nóng)村集體土地登記工作中存在情況提出對策與分析。

關(guān)鍵詞 集體土地 產(chǎn)權(quán)

給集體土地辦個“身份證”，依法保護(hù)集體土地權(quán)利人的合法權(quán)益是土地管理工作的內(nèi)在要求，是一項(xiàng)完善權(quán)屬、惠及民生的工作，但在我縣的集體土地使用權(quán)與所有權(quán)登記工作中不但存在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)屬模糊，也存在缺乏一些專業(yè)土地登記人員等因素，影響了工作進(jìn)度。結(jié)合我縣實(shí)際，筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下工作。

一、 我縣集體土地產(chǎn)權(quán)登記工作存在的問題

（一）登記與否無所謂。持這種想法的在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)人中很普遍。在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)中，鎮(zhèn)、村干部及農(nóng)民常常重視房產(chǎn)證，忽視了土地產(chǎn)權(quán)證書。而在城市和農(nóng)村土地房屋征拆過程中，對房屋進(jìn)行了補(bǔ)償，而對土地補(bǔ)償常常被忽略不計(jì)。法律上規(guī)定，只有依法取得土地所有權(quán)或使用權(quán)的，才能依照相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償和安置。農(nóng)民及鎮(zhèn)村干部在辦理土地證的過程中無所謂的心態(tài)，淡化了集體土地所有權(quán)的意義思想是要不得的。

（二）土地產(chǎn)權(quán)不明晰。土地產(chǎn)權(quán)又稱土地所有權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)其含義是：土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有對土地占有、處分、使用、收益的權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)是物權(quán)的一種，它的主體是土地所有權(quán)，客體是土地。《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的外；屬于農(nóng)民集體所有，宅基地和自留山、自留地，屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會經(jīng)營、管理，已分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)營組織經(jīng)營、管理”。根據(jù)《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》，中國實(shí)行土地集體所有制。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民通過承包獲取了土地使用權(quán)。在這種體制下，農(nóng)村土地的所有權(quán)實(shí)際上不明晰，農(nóng)民集體所有是一種所有權(quán)主體缺位的所有制，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)過程中向企業(yè)、種田大戶、缺田戶集中時，就產(chǎn)生村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替農(nóng)民談判簽訂合同、協(xié)議現(xiàn)象。村干部紛紛充當(dāng)集體土地所有權(quán)的行使者，他們?nèi)狈w土地的關(guān)護(hù)，任意處分集體土地，農(nóng)用地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，容易造成大量的耕地被破壞。

（三）工作上有難度。隊(duì)伍精干、業(yè)務(wù)熟練、工作踏實(shí)是搞好農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證工作的關(guān)鍵。集體土地使用權(quán)、所有權(quán)發(fā)證工作技術(shù)性強(qiáng)、工作量大，順利開展這一工作必須要有一支精通業(yè)務(wù)，吃苦耐勞的工作隊(duì)伍?；鶎訃临Y源管理人員對工作中遇到的難題感到困惑，工作中畏首畏尾。同時業(yè)務(wù)上不精湛，影響了工作深入開展。

二、集體土地產(chǎn)權(quán)登記工作中采取的對策

（一）大力進(jìn)行宣傳。農(nóng)村土地登記發(fā)證工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，各方利益搏弈牽一發(fā)動全身，做好這項(xiàng)工作，離不開宣傳。筆者所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展集體土地產(chǎn)權(quán)登記時以會代訓(xùn)，層層發(fā)動?？h局召開了培訓(xùn)會議，傳達(dá)了上級關(guān)于集體土地使用權(quán)與所有權(quán)發(fā)證工作的文件精神，強(qiáng)調(diào)集體土地使用權(quán)與所有權(quán)登記發(fā)證工作的重要性和必要性。要求各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村切實(shí)按照部署要求，積極配合，全力支持農(nóng)村集體土地使用權(quán)與所有權(quán)登記發(fā)證工作。村主任了解與周邊村界線，在國土資源所指導(dǎo)下與鄰村相互簽字確認(rèn)。鎮(zhèn)國土資源所把土地確權(quán)最終結(jié)果在公開欄中公開，讓群眾監(jiān)督，增強(qiáng)工作透明度，爭取群眾的理解和支持，有效防止了在確權(quán)發(fā)證過程中矛盾激化或新矛盾的產(chǎn)生。

（二）明確主體。農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證應(yīng)明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為實(shí)施主體、縣國土資源局組織協(xié)調(diào)、各集體經(jīng)濟(jì)組織全面配合的運(yùn)作模式，明確責(zé)任、任務(wù)和完成時間，實(shí)行責(zé)任到人。為保證登記質(zhì)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立以政府負(fù)責(zé)同志為組長，財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、司法、國土等部門負(fù)責(zé)同志為成員的領(lǐng)導(dǎo)組，負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地使用權(quán)與所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，由鎮(zhèn)國土資源所人員牽頭，攜相應(yīng)申請確權(quán)主體的二次調(diào)查權(quán)屬調(diào)查成果宗地圖（工作底圖），在相關(guān)鎮(zhèn)、村集體配合下，復(fù)核界線。

關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)的規(guī)定范文第5篇

關(guān)鍵詞：制度變遷理論土地流轉(zhuǎn) 制度改進(jìn)

一、制度變遷與土地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)

制度變遷理論中的路徑依賴及誘致性制度變遷原理是我們所運(yùn)用的主要分析工具，下面就用這兩個原理來論證土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的合理性及必然性。

（一）路徑依賴在我國農(nóng)村土地制度變遷中的作用表現(xiàn)

首先將路徑依賴概念引入對制度變遷分析的是諾斯（1990）。諾斯認(rèn)為制度變遷的路徑依賴產(chǎn)生于兩個原因，即制度的報(bào)酬遞增和交易成本導(dǎo)致的不完全市場，將路徑依賴引入制度變遷分析意味著“歷史是重要的”。為了進(jìn)一步解釋和發(fā)展路徑依賴的作用機(jī)制，諾斯轉(zhuǎn)向了對認(rèn)知科學(xué)的研究。諾斯和澤在1994年提出了“心智模型”概念，蒙扎維、諾斯和沙瑞克（2001）又進(jìn)一步發(fā)展了這一思想。徐東輝、歐陽日輝（2005）對這一思想進(jìn)行了總結(jié)，蒙扎維、諾斯和沙瑞克首先區(qū)分個人層次的學(xué)習(xí)和社會層次的學(xué)習(xí)，個人學(xué)習(xí)是個人心智模型在收到環(huán)境反饋后復(fù)雜的修正機(jī)制，也是一個試錯過程，當(dāng)環(huán)境反饋多次增強(qiáng)同一心智模型時，該模型就會穩(wěn)定而成為信仰并逐步形成體系。從個人層次學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)向社會層次學(xué)習(xí)的首要概念是共享學(xué)習(xí)，個人為了解決社會文化環(huán)境中的問題必須與他人交往，從而形成共享心智模型，而理論知識通過外在符號的代際傳遞和實(shí)踐知識通過模仿的傳遞，形成了共享心智模型的演化。當(dāng)共享心智模型在長期內(nèi)保持穩(wěn)定，就會產(chǎn)生認(rèn)知上的路徑依賴，進(jìn)而造成制度的路徑依賴，最終導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑依賴。當(dāng)人們在一定時期內(nèi)保持一種特定的經(jīng)濟(jì)行為方式及生產(chǎn)關(guān)系時，會導(dǎo)致認(rèn)知上的依賴性及惰性，如果外部條件改變，人們在適應(yīng)新環(huán)境上會遇到困難，這與人的認(rèn)知依賴性強(qiáng)弱相關(guān)，原有認(rèn)知的改變及新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下新認(rèn)知的形成將是一個痛苦的過程，同時伴隨著經(jīng)濟(jì)效率的損失。

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展曾經(jīng)經(jīng)歷過一段低潮期，即時期。這一生產(chǎn)組織制度的產(chǎn)生經(jīng)歷了我國農(nóng)村土地所有權(quán)從個人私有到集體所有、土地使用權(quán)從分散到集中的雙層制度變革。這一強(qiáng)制性制度變遷的推行幾乎一夜之間改變了我國幾千年農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的發(fā)展路徑，人們早已形成的生產(chǎn)傳統(tǒng)被徹底打破，對于新的生產(chǎn)組織方式極不適應(yīng)，需要一個長時間的學(xué)習(xí)過程才能掌握這一新的發(fā)展模式的要領(lǐng)。制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要極高的組織和監(jiān)督成本，并且制度的強(qiáng)制性導(dǎo)致單個農(nóng)民退出公社組織的政治風(fēng)險(xiǎn)成本趨近于無窮大，這些都帶來了制度運(yùn)行的低效率，所以,時期農(nóng)業(yè)的發(fā)展遇到了困難。從中我們可以看出路徑依賴在制度變遷過程中的重要作用。實(shí)施以來，農(nóng)業(yè)有了較大的發(fā)展，但近階段遇到了一些阻力，其中主要原因是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度上的問題，如產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、土地使用權(quán)不明確等，這些都構(gòu)成了制度變遷的誘發(fā)因素，但有了的教訓(xùn)，制度變遷要考慮路徑依賴的影響。由于我國農(nóng)村人多地少，土地所有權(quán)的放開有可能導(dǎo)致土地集中，而現(xiàn)階段土地還承擔(dān)著廣大農(nóng)民社會保障的功能，再加上農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移并不順暢，土地集中將會導(dǎo)致兩極分化，引發(fā)社會問題。于是，改革的焦點(diǎn)就集中到土地使用權(quán)的問題上了。路徑依賴在制度變遷中所起的作用為我們提供了改革的方向，即保持集體所有制不變，進(jìn)行土地使用權(quán)的改革。

（二）誘致性制度變遷與土地流轉(zhuǎn)制度的產(chǎn)生

誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷是制度變遷的兩種方式。根據(jù)林毅夫（1985）的解釋，誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行；強(qiáng)制性制度變遷則是由政府命令和法律引入來實(shí)行。通過對我國建國以來農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程的分析，將會得出誘致性制度變遷更適合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的結(jié)論。

建國以來，我國農(nóng)村生產(chǎn)組織形式經(jīng)歷了農(nóng)戶個體勞動、互助組、初級合作社、高級合作社、、家庭承包責(zé)任制六種形式，農(nóng)村土地的所有制形式也經(jīng)歷了由農(nóng)民私有到時期的三級所有再到現(xiàn)今集體所有的轉(zhuǎn)變。對于以上各種組織方式的變遷績效，許多學(xué)者是用綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)來反映的。其方法是用要素份額作為權(quán)數(shù)來將單個投入指數(shù)數(shù)列匯編到一個總投入指數(shù)數(shù)列中去，然后用總產(chǎn)出指數(shù)數(shù)列除以總投入指數(shù)數(shù)列，以得出綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)。這里選取的投入變量有土地、勞動、固定資本和流動資本四類，具體的公式為：綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)TSP＊=G＊/aL＊+bK＊+cM＊+dE＊ 其中G＊表示農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值指數(shù)，L＊、K＊、M＊、E＊分別表示勞動、固定資本、流動資本及土地的投入指數(shù)。采用綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)反映各個時期土地制度變遷績效有其局限性，且不同學(xué)者關(guān)于各要素份額權(quán)重及估算方法有所分歧，但對于綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)變化模式得出的結(jié)果是相同的，在這里我們更關(guān)心生產(chǎn)率的變化趨勢，所以絕對數(shù)上的不同并不影響最后結(jié)論。我們引用文貫中、唐宗明、WIENS的估計(jì)結(jié)果來說明問題。從三人的估計(jì)結(jié)果可看出，1959―1960年，即開始實(shí)行強(qiáng)制性合作化的時期綜合要素生產(chǎn)率急劇下降，且在整個時期一直處于比1952―1958年達(dá)到的綜合要素生產(chǎn)率低20%的水平。盡管在上世紀(jì)60年代采用了許多現(xiàn)代化技術(shù)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有了很大改善，但生產(chǎn)率始終低于成立以前的水平，直到1978年制度開始松動，部分地區(qū)嘗試實(shí)行家庭生產(chǎn)模式，綜合要素生產(chǎn)率才開始慢慢恢復(fù)。通過對綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)的變化分析，我們得出結(jié)論，1958年開始的強(qiáng)制性的制度代替自愿性的合作社制度，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的明顯下滑，而1978年從小崗村率先開始的農(nóng)民自發(fā)行為―――家庭承包責(zé)任制卻帶來了生產(chǎn)率的回升，這其中的變化可能還有其他因素，但土地制度的變遷是第一位的解釋原因。

建國以來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)律、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點(diǎn)及我國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況都決定了在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上并不適合采用強(qiáng)制性的制度變遷政策?，F(xiàn)階段農(nóng)村教育水平較低，農(nóng)民學(xué)習(xí)能力還較差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具有地域性特點(diǎn)，各地區(qū)間農(nóng)村的情況有較大差別，這些都決定了在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上不能搞“一刀切”的制度變遷，而更適宜誘致性的制度摸索道路。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)便是這一變遷方式的產(chǎn)物。上世紀(jì)80年代中后期，我國某些沿海發(fā)達(dá)省市就開始了土地適度規(guī)模經(jīng)營的嘗試，使土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)突破了家庭承包經(jīng)營的限制。特別是在我國農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)、農(nóng)民生活水平較高的廣東省，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與“把土地集中到少數(shù)種田能手”的原則相掛鉤，使得農(nóng)業(yè)有了長足的發(fā)展，而民間這種自發(fā)行為最終帶來了政策上的變化。2005年7月，廣東省政府頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可于2005年10月1日起上市流轉(zhuǎn)，這意味著廣東省包括農(nóng)村的經(jīng)營性用地全部走向市場，使農(nóng)村耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場化階段。這是廣東農(nóng)村集體用地管理制度的重大創(chuàng)新，更是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新突破。

回顧建國以來農(nóng)村土地制度的幾次變遷，從中可以看出路徑依賴的重要作用及誘致性制度變遷在我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的適應(yīng)性，正是這兩點(diǎn)決定了我國農(nóng)村土地制度的變遷路徑，即集體所有制下的土地流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的制度制約因素及制度改進(jìn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從上世紀(jì)80年代中后期興起到現(xiàn)今已經(jīng)發(fā)展了近20年，但它的發(fā)展始終不是很順暢，每年農(nóng)村通過農(nóng)戶自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)率僅為1%―3%。2003年農(nóng)業(yè)部在農(nóng)村固定觀察點(diǎn)對全國東、中、西部20842戶的抽樣調(diào)查顯示，全國土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的9.1%，其中東部為9%、中部為11.6%、西部僅為3.86%。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)受到了許多制約因素的影響，如土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏市場化機(jī)制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著一定的封閉性及農(nóng)村社會保障、金融制度的缺失等，而問題的關(guān)鍵在于農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民有了土地的收益權(quán)、使用權(quán)和一定程度的占有權(quán)，但土地的處置權(quán)并沒有真正賦予農(nóng)民。雖然2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)民可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民行使這些權(quán)利的基礎(chǔ)是土地承包經(jīng)營權(quán)，而現(xiàn)行的一些制度安排造成土地承包權(quán)的結(jié)構(gòu)殘缺不全，不利于農(nóng)民充分享有土地的處置權(quán)，造成土地流轉(zhuǎn)不暢。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利缺失的主要表現(xiàn)為現(xiàn)行下所提供的承包合同具有不穩(wěn)定性和不確定性。按《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地承包合同的承包期限為30年。而普遍情況是，手中握有發(fā)包權(quán)的村級集體經(jīng)常根據(jù)自身需要變更承包合同，致使農(nóng)戶實(shí)際承包期不穩(wěn)定，“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”已成為大部分農(nóng)村的傳統(tǒng)。現(xiàn)行農(nóng)村的承包政策是按人口平均分地，人口的增減將直接導(dǎo)致原有承包土地面積的變動，致使農(nóng)戶的耕地面積具有不穩(wěn)定性。自實(shí)行家庭承包責(zé)任制以來，全國共有65.2%的土地發(fā)生了調(diào)整，而80%的調(diào)整是由人口的變動引起的。這種不完全的產(chǎn)權(quán)制度極大影響了農(nóng)戶的長期預(yù)期，大大減少了農(nóng)戶的固定資產(chǎn)投資，并嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的勞動及學(xué)習(xí)新知識、進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的積極性，這些都導(dǎo)致了已流轉(zhuǎn)土地的低地租現(xiàn)象并影響到了土地的正常流轉(zhuǎn)。現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制下所產(chǎn)生的這種不完全的承包合同帶來了極大的交易成本，削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效率。

要降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的高交易成本，推動土地流轉(zhuǎn)，需要進(jìn)一步明確農(nóng)村土地使用權(quán)。這里有兩個可行的制度安排方案，即土地使用權(quán)的永包制和補(bǔ)償制。永包制是指固定農(nóng)戶承包合同的期限為無限期，并且承包的土地可繼承。這樣可為農(nóng)戶帶來穩(wěn)定的長期預(yù)期，為農(nóng)戶進(jìn)行長期的大量的固定資產(chǎn)投資提供可能性，并且會激發(fā)農(nóng)民學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)知識的積極性。對于人口變動帶來的土地承包面積變更，可以采用補(bǔ)償制，具體來說有現(xiàn)金補(bǔ)償或者參股形式的補(bǔ)償。現(xiàn)金補(bǔ)償既可以一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，也可以分期年金式補(bǔ)償；參股形式下土地的收益將在土地承包變更所涉及的農(nóng)戶之間分配，這兩種方式均可保持原有承包合同的穩(wěn)定性。補(bǔ)償制具體實(shí)施過程為，農(nóng)戶A的人口增加1人后，假定按原有制度要對農(nóng)戶B的承包地進(jìn)行重新分配，這時農(nóng)戶B可以給予農(nóng)戶A一定額度、一定期限的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以作為保護(hù)原有土地繼續(xù)使用的代價(jià)，或者農(nóng)戶A將按原有制度重新分配得到的原屬于農(nóng)戶B的土地作為股份投入到農(nóng)戶B的生產(chǎn)中去，從而分得一定比例的分紅，這樣就確保了原有生產(chǎn)面積不變。

土地使用權(quán)的永包制和補(bǔ)償制規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)的同時，強(qiáng)化了農(nóng)戶的土地處置權(quán)，有助于農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)的永包制和補(bǔ)償制是相互補(bǔ)充的制度安排。補(bǔ)償制是永包制的基礎(chǔ)和保證，作為農(nóng)戶失去土地情況下的社會保障制度的替代物，補(bǔ)償制的實(shí)行不僅可以起到土地的社會保障及失業(yè)保險(xiǎn)功能，而且能夠避免和解決農(nóng)戶之間因分地所引起的利益沖突，會促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的永久性轉(zhuǎn)移，確保永包制這一制度變遷的順利完成；永包制是補(bǔ)償制實(shí)行的目的，補(bǔ)償制存在的政策意義就是配合永包制減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的制度障礙。永包制和補(bǔ)償制將會穩(wěn)定農(nóng)戶對所承包土地的長期預(yù)期，提高農(nóng)戶生產(chǎn)及學(xué)習(xí)的積極性，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)?？傊?，這一新型的承包合同將大幅度減少農(nóng)村生產(chǎn)過程中的交易成本，有助于土地流轉(zhuǎn)合理均衡價(jià)格的形成，確保土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率迅速提高。

三、結(jié)論

制度變遷原理為我們證明了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可行性。制度變遷的路徑依賴特征要求現(xiàn)階段還必須堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有制，而近時期一些地區(qū)土地使用權(quán)的誘致性流轉(zhuǎn)變遷則證明了流轉(zhuǎn)制的現(xiàn)實(shí)可行性及可操作性，農(nóng)村土地使用權(quán)的進(jìn)一步明確將會使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的交易成本大為減少。永包制和補(bǔ)償制正是這一思想指導(dǎo)下的政策取向，這兩種制度也是土地使用權(quán)能夠順利流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但政府行為下的強(qiáng)制性制度供給則需要決策者在制度推行過程中考慮諸多控制上的問題。土地流轉(zhuǎn)制并不是最優(yōu)的改革路徑，它只是現(xiàn)階段諸多限制條件下的次優(yōu)選擇，它的實(shí)行將產(chǎn)生一些新的問題，如流轉(zhuǎn)后的統(tǒng)一生產(chǎn)管理問題等，并需要一些其他配套制度的輔助支持，如剩余勞動力的轉(zhuǎn)移及農(nóng)民社會保障等制度的改革，這都有待于我們進(jìn)一步研究。

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