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當(dāng)前，發(fā)票違法活動(dòng)出現(xiàn)了一些新動(dòng)向，制售假發(fā)票和非法代開(kāi)虛開(kāi)發(fā)票成為久治不愈的頑癥。發(fā)票管理中多發(fā)性問(wèn)題成為稅收?qǐng)?zhí)法矛盾焦點(diǎn)。深入分析發(fā)票管理和執(zhí)法中的突出問(wèn)題，研究應(yīng)對(duì)措施，制定規(guī)范管理、綜合整治辦法，對(duì)提高稅收管理質(zhì)效，及時(shí)化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，有效打擊發(fā)票違法，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、發(fā)票管理中存在的突出問(wèn)題

（一）發(fā)票打假任務(wù)更加艱巨。表現(xiàn)在：一是制售假發(fā)票和非法代開(kāi)虛開(kāi)發(fā)票活動(dòng)猖獗。一些不法分子利欲熏心，利用手機(jī)短信、互聯(lián)網(wǎng)、電子郵件、郵遞等現(xiàn)代信息手段，以及街頭小廣告等交易方式，大肆推銷(xiāo)假發(fā)票和非法招攬代開(kāi)發(fā)票業(yè)務(wù)。二是買(mǎi)假用假違法行為屢禁不止，且有曼延之勢(shì)。一些不法分子通過(guò)非法途徑取得或使用假發(fā)票，嚴(yán)重干擾亂了經(jīng)濟(jì)稅收秩序。假發(fā)票泛濫不僅使稅收?qǐng)?zhí)法隱患增大，同時(shí)也為財(cái)務(wù)造假、偷稅逃稅、貪污賄賂、侵吞國(guó)家資財(cái)?shù)冗`法犯罪活動(dòng)提供了條件。三是發(fā)票犯罪手段、方式具有隱蔽性、多樣性。一些制假販假犯罪團(tuán)伙利用現(xiàn)代技術(shù)手段作案，而且專(zhuān)業(yè)分工明確，涉及面廣，游移不定，隱蔽性強(qiáng)，容易逃避執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)控和追蹤。另外，普通發(fā)票采用的防偽技術(shù)低，防偽措施不防偽，使消費(fèi)者和稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法從直觀上鑒別真假發(fā)票，都加大了執(zhí)法機(jī)關(guān)的打假難度。

（二）經(jīng)營(yíng)者和納稅人用票不規(guī)范，利用發(fā)票偷稅問(wèn)題較為普遍。依法誠(chéng)信納稅在部分納稅人頭腦中還沒(méi)有真正形成。對(duì)發(fā)票違法行為，“查出來(lái)倒霉，查不出來(lái)賺了”的思想還有一定市場(chǎng)。一些用票單位管理制度不健全，發(fā)票管理混亂，給地稅部門(mén)加強(qiáng)發(fā)票檢查帶來(lái)很大困難；有的納稅人真票假開(kāi)、瞞收虛開(kāi)，采取不開(kāi)具發(fā)票，開(kāi)具假發(fā)票，不按規(guī)定開(kāi)具發(fā)票，以各種理由拒開(kāi)發(fā)票，或使用其他收據(jù)代替發(fā)票等方式，以達(dá)到偷稅目的。

（三）地稅機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)票的管理、檢查力度不夠。首先是認(rèn)識(shí)不到位。部分地稅機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)前存在的制售和使用假發(fā)票、白條入帳、拒開(kāi)發(fā)票、不使用發(fā)票等現(xiàn)象的危害性認(rèn)識(shí)不足。其次是管理缺位。在對(duì)發(fā)票的日常管理中，地稅機(jī)關(guān)內(nèi)部管理銜接不暢，征收、管理、稽查部門(mén)之間缺少很好的協(xié)調(diào)，配合不夠密切，還沒(méi)有真正形成齊抓共管的合力。個(gè)別單位的發(fā)票單靠辦稅廳“一家”管理，由于人力所限，在對(duì)超期領(lǐng)用發(fā)票催繳、過(guò)期發(fā)票繳銷(xiāo)以及發(fā)票核查比對(duì)等環(huán)節(jié)，易出現(xiàn)管理漏洞。第三是檢查力度不夠。地稅系統(tǒng)目前尚未建立強(qiáng)大快速的真假票檢驗(yàn)系統(tǒng)和協(xié)查系統(tǒng)。在征管和稽查執(zhí)法中，往往只側(cè)重涉稅的檢查，忽視日常發(fā)票檢查，開(kāi)展經(jīng)常性發(fā)票專(zhuān)項(xiàng)檢查較少。發(fā)票審核往往流于形式，對(duì)領(lǐng)購(gòu)發(fā)票異常的納稅人缺乏有力監(jiān)控，對(duì)接受單位發(fā)票的合法性缺乏經(jīng)常性檢查。執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)納稅人有發(fā)票違法違章的行為，也由于多種原因，未能完全按《征管法》和《發(fā)票管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行處罰。加之檢查缺少有效手段，致使對(duì)發(fā)票違法的查處、打擊不夠有力，沒(méi)有形成有效的震懾作用。

（四）發(fā)票有獎(jiǎng)舉報(bào)引發(fā)的稅務(wù)行政復(fù)議、訴訟案件增多。近幾年來(lái)，全省各地出現(xiàn)了一批以贏利為目的的發(fā)票舉報(bào)團(tuán)伙，他們利用稅務(wù)部門(mén)制度或管理上的漏洞，有的甚至采取非正當(dāng)手段取得證據(jù)進(jìn)行發(fā)票舉報(bào)獲取獎(jiǎng)金，稅務(wù)機(jī)關(guān)如果處理不當(dāng)，極易引發(fā)行政復(fù)議、訴訟案件。據(jù)有關(guān)部門(mén)通報(bào)，2005年以來(lái)，省內(nèi)各地出現(xiàn)的發(fā)票舉報(bào)團(tuán)伙，引發(fā)行政復(fù)議、訴訟案件十余起。

（五）消費(fèi)者索取發(fā)票的積極性不高，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。一是因個(gè)體消費(fèi)不存在報(bào)銷(xiāo)問(wèn)題，大多數(shù)人沒(méi)有形成索取發(fā)票的習(xí)慣，即使有的消費(fèi)者提出索票要求，往往也因店家以各種理由搪塞或以?xún)r(jià)格上的一定優(yōu)惠作交換，而放棄了索票的權(quán)利；二是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)消費(fèi)者索取發(fā)票的宣傳缺乏廣度和深度，缺少有效控管、制約手段。有些消費(fèi)者雖然知道索取發(fā)票，但因?qū)Πl(fā)票方面的知識(shí)了解有限，缺少辨別合法有效發(fā)票的知識(shí)，所以在消費(fèi)后只要店主給發(fā)票就行，也不管發(fā)票是否合法有效，更不能從維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序和維護(hù)消費(fèi)者自身權(quán)益的角度，積極索取發(fā)票。

二、進(jìn)一步規(guī)范發(fā)票管理的建議

解決當(dāng)前發(fā)票管理與執(zhí)法中存在的突出問(wèn)題，應(yīng)采取“規(guī)范管理、嚴(yán)查監(jiān)控、部門(mén)協(xié)作、綜合治理”措施，不斷深化“以票管稅”，全面提高普通發(fā)票管理水平。

（一）加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，建立專(zhuān)項(xiàng)整治發(fā)票違法犯罪長(zhǎng)效機(jī)制

當(dāng)前要深入開(kāi)展打擊制售假發(fā)票和非法代開(kāi)發(fā)票專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)。各級(jí)地稅機(jī)關(guān)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)制售假發(fā)票和非法代開(kāi)發(fā)票的危害性、緊迫性，認(rèn)清發(fā)票打假任務(wù)的艱巨性，加強(qiáng)與公安、國(guó)稅等相關(guān)部門(mén)的配合協(xié)作，聯(lián)合協(xié)查，形成部門(mén)合力協(xié)稅治稅、嚴(yán)打發(fā)票違法行為的專(zhuān)項(xiàng)整治工作機(jī)制。要貫徹“破大案、打團(tuán)伙、搗窩點(diǎn)、破網(wǎng)絡(luò)”的方針，將大要案件和職業(yè)犯罪團(tuán)伙作為主要打擊對(duì)象。成立稅警聯(lián)合專(zhuān)案組，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)部位，集中力量，嚴(yán)加整治，有效遏制制售假發(fā)票和非法代開(kāi)發(fā)票犯罪勢(shì)頭。要堅(jiān)持日常打假與重點(diǎn)稽查打假相結(jié)合，對(duì)發(fā)票舉報(bào)線(xiàn)索和發(fā)現(xiàn)的制售假發(fā)票犯罪蛛絲馬跡，及時(shí)查處，保持高壓態(tài)勢(shì)，把打擊發(fā)票違法犯罪作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的、經(jīng)常的、重要的任務(wù)常抓不懈。

（二）重引導(dǎo)抓規(guī)范，建立內(nèi)外互動(dòng)的“以票管稅”機(jī)制

消費(fèi)者的索票、維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)者用票不規(guī)范，納稅人誠(chéng)信納稅意識(shí)差，是普通發(fā)票管理的癥結(jié)和難點(diǎn)。因此，各級(jí)地稅機(jī)關(guān)應(yīng)把加強(qiáng)發(fā)票管理與優(yōu)化納稅服務(wù)結(jié)合起來(lái)，著力提高納稅人依法納稅和消費(fèi)者主動(dòng)索票意識(shí)。要重視發(fā)票的法制宣傳，向廣大納稅人和公民廣泛宣傳發(fā)票相關(guān)知識(shí)，增強(qiáng)依法取得、使用發(fā)票的自覺(jué)性，提高識(shí)別假發(fā)票的能力，警示使用假發(fā)票的后果。同時(shí)，加大對(duì)利用發(fā)票偷稅逃稅違法犯罪案件的曝光力度，營(yíng)造良好的輿論氛圍。進(jìn)一步加強(qiáng)納稅服務(wù)工作，大力開(kāi)展發(fā)票兌獎(jiǎng)、有獎(jiǎng)舉報(bào)和發(fā)票查詢(xún)比對(duì)等活動(dòng)，引導(dǎo)消費(fèi)者把積極索取發(fā)票作為維護(hù)自身權(quán)益的重要手段，讓消費(fèi)者索票真正“熱”起來(lái)，維權(quán)真正“活”起來(lái)，促使納稅人增強(qiáng)規(guī)范使用發(fā)票、依法誠(chéng)信納稅觀念，為稅務(wù)部門(mén)實(shí)行“以票管稅”奠定基礎(chǔ)。

（三）征管查聯(lián)動(dòng)，建立職責(zé)細(xì)化的管票控稅機(jī)制。針對(duì)目前發(fā)票管理缺位、執(zhí)法不嚴(yán)、查處不力的現(xiàn)狀，著重抓好基礎(chǔ)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的工作。

1、在發(fā)票管理環(huán)節(jié)。一是要把發(fā)票日常管理作為稅收精細(xì)化、規(guī)范化管理的重要內(nèi)容。各征收單位、稅收管理員、辦稅服務(wù)廳人員，要重視對(duì)納稅人發(fā)票使用情況和納稅的審查，通過(guò)對(duì)發(fā)票和納稅人納稅資料的審查比對(duì)，分析納稅人的納稅情況，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，加強(qiáng)跟蹤管理。二是要堅(jiān)持發(fā)票管理與稅收征管相結(jié)合，著力加強(qiáng)餐飲、服務(wù)、娛樂(lè)業(yè)發(fā)票定額管理和定期檢查核銷(xiāo)，有效控管稅源；著力加強(qiáng)建筑安裝、房地產(chǎn)、貨物運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)發(fā)票管理，促進(jìn)征管難點(diǎn)問(wèn)題的解決，堵塞征管漏洞。三是要把發(fā)票管理與優(yōu)化納稅服務(wù)、規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法相結(jié)合，轉(zhuǎn)變發(fā)票管理理念和管理手段，搭建12366服務(wù)熱線(xiàn)和電子稅務(wù)服務(wù)平臺(tái)，接受發(fā)票比對(duì)、咨詢(xún)、投訴、舉報(bào)，為納稅人及消費(fèi)者提供釋疑解難的實(shí)時(shí)在線(xiàn)服務(wù)，以滿(mǎn)足納稅人的服務(wù)需求，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，促進(jìn)和諧征納關(guān)系的建立。要通過(guò)整頓發(fā)票管理秩序，優(yōu)化稅收法治環(huán)境，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法服務(wù)的水平。

2、在制度建設(shè)上，要完善“四項(xiàng)制度”。一是完善集中管理制度。應(yīng)用發(fā)票信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)發(fā)票從批印、銷(xiāo)售、使用、繳銷(xiāo)全部流程由市局集中管理，內(nèi)部發(fā)票數(shù)據(jù)資源共享，市局發(fā)票管理人員隨時(shí)監(jiān)控下屬各分局的發(fā)票管理情況。二是實(shí)行稅控開(kāi)票制度。推廣應(yīng)用稅控收款機(jī)是稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)、準(zhǔn)確掌握納稅人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息，強(qiáng)化稅源監(jiān)控，堵塞征管漏洞的重要手段，應(yīng)著力在餐飲、服務(wù)、娛樂(lè)、房地產(chǎn)等行業(yè)，大力推廣稅控收款機(jī)，以發(fā)票控管稅源。三是規(guī)范代開(kāi)發(fā)票制度。嚴(yán)格執(zhí)行代開(kāi)發(fā)票管理有關(guān)法規(guī)，規(guī)范對(duì)易漏難管稅源以及貨物運(yùn)輸業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等行業(yè)納稅人自行開(kāi)票、代開(kāi)發(fā)票管理辦法，防止虛開(kāi)、亂開(kāi)和引稅源、拉收入等違法違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。四是嚴(yán)格責(zé)任追究制度。實(shí)行基層分局長(zhǎng)、發(fā)票管理責(zé)任人、稅收管理員三級(jí)責(zé)任制，制定發(fā)票管理工作標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲和責(zé)任追究。

3、在發(fā)票檢查環(huán)節(jié)，著重強(qiáng)化“兩項(xiàng)措施”。一是稽查部門(mén)辦案時(shí)，注重對(duì)發(fā)票的檢查，以發(fā)現(xiàn)案件線(xiàn)索。要加大發(fā)票協(xié)查力度，堅(jiān)持日常打假與重點(diǎn)稽查打假相結(jié)合，對(duì)發(fā)票舉報(bào)線(xiàn)索，及時(shí)查處，對(duì)制、售假發(fā)票犯罪應(yīng)嚴(yán)打重罰，保持高壓態(tài)勢(shì)。二是征收管理部門(mén)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)發(fā)票違規(guī)違法的專(zhuān)項(xiàng)檢查和重點(diǎn)整治。選擇重點(diǎn)行業(yè)發(fā)票或重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索或疑點(diǎn)，及時(shí)排查、比對(duì)和整治。要重點(diǎn)整規(guī)不合法發(fā)票市場(chǎng)。對(duì)不符合規(guī)定的發(fā)票和其他憑證，包括虛假發(fā)票和非法代開(kāi)發(fā)票，嚴(yán)格核查把關(guān)，監(jiān)督企業(yè)不得作為記帳憑證，不得用以稅前扣除和抵扣稅款，促進(jìn)稅收秩序的整頓規(guī)范和優(yōu)化，提高征管質(zhì)效。

（四）突出工作重點(diǎn)，規(guī)范行業(yè)發(fā)票和代開(kāi)發(fā)票管理。（1）要強(qiáng)化對(duì)建筑安裝業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)票管理，對(duì)企業(yè)使用發(fā)票情況加強(qiáng)監(jiān)控檢查，嚴(yán)格以票控稅。房地產(chǎn)企業(yè)在銷(xiāo)售房屋收取定金、預(yù)收款項(xiàng)時(shí)，必須開(kāi)具專(zhuān)用稅務(wù)收據(jù)或到稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一代開(kāi)發(fā)票。對(duì)出租房屋的納稅人收取租金時(shí)，必須向承租人開(kāi)具稅務(wù)發(fā)票或到主管地稅機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票。（2）加強(qiáng)貨物運(yùn)輸業(yè)“代開(kāi)票”和“自開(kāi)票”納稅人的管理。由地稅機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票的，要嚴(yán)格執(zhí)行“先征稅再開(kāi)票”，并據(jù)以填寫(xiě)“代開(kāi)貨物運(yùn)輸業(yè)發(fā)票清單”的規(guī)定；對(duì)自開(kāi)發(fā)票納稅人實(shí)行限額分類(lèi)管理。在申報(bào)營(yíng)業(yè)稅時(shí)，必須同時(shí)報(bào)送營(yíng)業(yè)稅申報(bào)表和貨物運(yùn)輸業(yè)發(fā)票清單，并切實(shí)加強(qiáng)對(duì)發(fā)票清單的審核，以及加強(qiáng)對(duì)所開(kāi)具發(fā)票金額與其申報(bào)繳納企業(yè)所得稅收入額的比對(duì)。（3）對(duì)服務(wù)業(yè)和娛樂(lè)業(yè)，要繼續(xù)推行有獎(jiǎng)發(fā)票，大力推廣安裝稅控裝置。（4）對(duì)涉稅行政事業(yè)單位、執(zhí)法單位停車(chē)場(chǎng)等所有涉稅行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)納入地稅發(fā)票管理。（5）要進(jìn)一步規(guī)范代開(kāi)發(fā)票管理。加強(qiáng)同國(guó)稅部門(mén)的協(xié)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家代開(kāi)發(fā)票的相關(guān)規(guī)定。納稅人到地稅機(jī)關(guān)要求代開(kāi)具發(fā)票時(shí)，要嚴(yán)格審核確認(rèn)申請(qǐng)開(kāi)票人應(yīng)當(dāng)提供的身份證、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)證明、稅務(wù)登記證等資料的完整性和真實(shí)性，對(duì)限額以上或以下企業(yè)實(shí)行限額分類(lèi)管理。對(duì)應(yīng)當(dāng)繳納稅款的，在開(kāi)具發(fā)票的同時(shí)，要足額征收稅款，并嚴(yán)格執(zhí)行“雙向注號(hào)”和登記臺(tái)帳制度，嚴(yán)厲打擊利用發(fā)票偷逃稅行為?；鶎臃志植坏眠`規(guī)為非本地經(jīng)營(yíng)的單位代開(kāi)工程結(jié)算發(fā)票；不得違規(guī)為外地車(chē)輛從事的外地運(yùn)輸業(yè)務(wù)代開(kāi)發(fā)票；不得隨意擴(kuò)大代開(kāi)發(fā)票范圍。嚴(yán)禁混稅種、混收入級(jí)次或引稅源、亂拉收入等違法問(wèn)題的發(fā)生。

（五）完善配套措施，切實(shí)提高發(fā)票科學(xué)管理水平。1、針對(duì)普通發(fā)票管理中存在問(wèn)題，加強(qiáng)發(fā)票管理調(diào)研，積極推進(jìn)發(fā)票管理機(jī)制創(chuàng)新，完善管理辦法和檢查手段；2、加強(qiáng)發(fā)票承印企業(yè)的稅務(wù)行政許可審批，支持發(fā)票承印企業(yè)采用信息化防偽技術(shù)，提高發(fā)票科技含量；3、建立識(shí)別真、假發(fā)票的電話(huà)語(yǔ)音查詢(xún)或網(wǎng)上查詢(xún)系統(tǒng)，為社會(huì)提供便利的查詢(xún)途徑；4、完善發(fā)票舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，堵塞制度和管理漏洞，防范因執(zhí)法管理不當(dāng)引發(fā)稅務(wù)行政復(fù)議、訴訟案件，有效化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。選擇部分行業(yè)、個(gè)別票種逐步推行“有獎(jiǎng)”發(fā)票，鼓勵(lì)廣大消費(fèi)者舉報(bào)假發(fā)票，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量來(lái)參與發(fā)票管理，協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)打擊各種發(fā)票違法行為。