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在開(kāi)展行政效能監(jiān)察的過(guò)程中，無(wú)論是作為監(jiān)察主體的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，還是作為監(jiān)察對(duì)象的其他行政機(jī)關(guān)，都需要解決一個(gè)如何更加正規(guī)、系統(tǒng)、有效地開(kāi)展行政效能推進(jìn)工作的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，解決這個(gè)問(wèn)題的主要途徑就是建設(shè)行政機(jī)關(guān)的"行政效能保障體系"。因?yàn)椋航ㄔO(shè)"行政效能保障體系"并使其有效運(yùn)作既是行政效能推進(jìn)的實(shí)體內(nèi)容，又是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)履行效能監(jiān)察職責(zé)的依托和根據(jù)。

行政效能保障體系不是什么人的發(fā)明創(chuàng)造，更不神秘，而是在任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)都實(shí)際存在的內(nèi)部管理體系。它不過(guò)就是確保行政效能所需的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、程序、措施、過(guò)程和資源的總和。任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)要履行自己的職能，都要有一個(gè)組織結(jié)構(gòu)，一套職責(zé)，一套程序，一系列管理措施，一系列工作活動(dòng)過(guò)程，一套人力、物力資源。因此，行政效能保障體系的存在是客觀的，只要是行政機(jī)關(guān)無(wú)例外都有這樣一個(gè)體系。

行政效能保障體系的存在是一個(gè)事實(shí)，但在各個(gè)行政機(jī)關(guān)，這個(gè)體系的差別卻是很大的：有好有差，有的正規(guī)、完整，有的隨意、殘缺，有的確實(shí)能夠提供效能保障，有的則差一些，有的也可能完全沒(méi)有實(shí)效。而且各個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)這個(gè)體系的認(rèn)識(shí)和態(tài)度方面的差別也很大：有的機(jī)關(guān)是意識(shí)到其存在，而且自覺(jué)積極建設(shè)，有的則沒(méi)有明確意識(shí)，更缺乏積極建設(shè)的主動(dòng)與自覺(jué)。我們?cè)谶@里正式指出這個(gè)體系的存在，并將其稱之為"行政效能保障體系"，實(shí)際上是要還事物以本來(lái)面貌，使我們認(rèn)識(shí)到這個(gè)體系的客觀實(shí)在性，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮這個(gè)體系的積極作用；我們主張自覺(jué)積極地建設(shè)這一體系，確切地說(shuō)就是主張?jiān)谝呀?jīng)客觀存在著的效能保障體系的基礎(chǔ)上，按照科學(xué)的方法，結(jié)合具體實(shí)際對(duì)其進(jìn)行完善，使之更明確地以確立行政效能保證為核心，更加規(guī)范，更加有效。從這樣的意義上，效能保障體系實(shí)際上是一個(gè)規(guī)范化了的以行政效能為中心的機(jī)關(guān)內(nèi)部管理體系；一個(gè)具體化了的管理程序、管理措施體系；一個(gè)明晰化了的行政效能指標(biāo)體系；一個(gè)將行之有效的管理理念、方法、程序、過(guò)程、措施、要求確定化的文件體系；一個(gè)動(dòng)態(tài)化了的不斷發(fā)現(xiàn)低效問(wèn)題，分析解決低效問(wèn)題，針對(duì)形成低效問(wèn)題的因素制定和實(shí)施防范措施、改進(jìn)措施的管理活動(dòng)體系。

我們可以對(duì)行政效能保障體系作更具實(shí)體性的描述，這個(gè)體系具體包括：

（一）有一個(gè)明確的效能方針和效能目標(biāo)。效能方針要切合本機(jī)關(guān)實(shí)際，并真正為各級(jí)各類工作人員理解和掌握；效能目標(biāo)實(shí)事求是，達(dá)到較高水平，效能目標(biāo)被層層分解，化作指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際措施，落實(shí)到各個(gè)崗位，落實(shí)到每一個(gè)工作人員。

（二）有確定的管理職責(zé)權(quán)限。加強(qiáng)了對(duì)效能推進(jìn)活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)，建立有有效的管理機(jī)構(gòu)，并高度明確其職責(zé)權(quán)限；有效貫徹責(zé)任制，明確規(guī)定各個(gè)部門、各級(jí)各類工作人員的效能保障責(zé)任。

（三）有足夠和適當(dāng)?shù)娜肆Y源和物質(zhì)資源。為提高行政效能提供了足夠和適當(dāng)?shù)馁Y源，包括物質(zhì)方面，也包括人力方面的。特別以一整套措施，保證各級(jí)各類工作人員的積極性、主動(dòng)性能得到最大限度的發(fā)揮，其各方面素質(zhì)能得到不斷提高。

（四）有一整套反映客觀規(guī)律及其要求的合法、合理、簡(jiǎn)便、有效的工作程序規(guī)范和工作制度規(guī)范。一切需要規(guī)范并可以規(guī)范的工作過(guò)程均制定有程序，一切需要規(guī)范并可以規(guī)范的工作行為均制定有規(guī)章制度或標(biāo)準(zhǔn)。

（五）有作為效能保障體系運(yùn)行依據(jù)的文件體系。以強(qiáng)有力的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化建設(shè)手段，將各種標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)章制度文件化，將對(duì)機(jī)關(guān)行政效能狀況的反映證據(jù)化，嚴(yán)格按這些文件（主要有效能手冊(cè)、程序文件、效能記錄等）組織機(jī)關(guān)的活動(dòng)，并不斷根據(jù)變化了的情況修訂這些文件，保持其科學(xué)性和有效適用性。

（六）有確保能不斷對(duì)效能保障體系進(jìn)行有效審核和改進(jìn)的機(jī)制。建立有靈敏有效的效能反饋機(jī)制，能不斷對(duì)效能保障體系進(jìn)行審核檢查，不斷予以改進(jìn)，能通過(guò)"計(jì)劃－－實(shí)施－－檢查－－處理"的PDCA循環(huán)不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷解決問(wèn)題，不斷把行政效能提高到新水平。

要認(rèn)識(shí)行政效能保障體系對(duì)行政機(jī)關(guān)優(yōu)質(zhì)、高效履行職能，也就是對(duì)行政效能推進(jìn)的真正作用，我們有必要進(jìn)一步了解行政效能保障體系的運(yùn)作機(jī)制。根據(jù)我們的初步研究，這個(gè)體系應(yīng)當(dāng)是這樣運(yùn)行的：體系為行政機(jī)關(guān)各級(jí)各類工作人員所理解、實(shí)施、保持并行之有效；行政機(jī)關(guān)的工作成果能滿足特定服務(wù)對(duì)象的需要和期望，充分考慮了社會(huì)和環(huán)境的需要；重點(diǎn)在于預(yù)防低效問(wèn)題的發(fā)生，而不是依靠事后的檢查，同時(shí)，在一旦發(fā)生問(wèn)題時(shí)能積極反應(yīng)并加以糾正；為驗(yàn)證體系實(shí)施情況和有效性，機(jī)關(guān)內(nèi)部定期進(jìn)行效能審核。

這樣一種機(jī)制對(duì)行政機(jī)關(guān)效能推進(jìn)工作產(chǎn)生的實(shí)際影響是：在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，影響行政效能的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、程序、措施、過(guò)程、資源（人、財(cái)、物、信息）等全部因素密切結(jié)合為一個(gè)整體，而且這些因素始終均處于受控狀態(tài)。一方面以預(yù)防性的活動(dòng)控制行政管理全過(guò)程，避免發(fā)生低效問(wèn)題；同時(shí)在一旦發(fā)生失誤時(shí)，及時(shí)、適時(shí)地作出反應(yīng)，通過(guò)調(diào)整和改變影響行政效能諸因素的狀態(tài)，有效地糾正失誤。

顯而易見(jiàn)，以如此機(jī)制運(yùn)行的效能保障體系會(huì)使行政機(jī)關(guān)的公務(wù)活動(dòng)達(dá)到并保持較高的效能水平，并為行政效能的不斷推進(jìn)確立組織保證、措施保證，它可以：

為公民提供一種信任，使他們確信，自己對(duì)行政機(jī)關(guān)的效能要求正在或?qū)⒃谄渌峁┑姆?wù)中得到滿足。

為上級(jí)機(jī)關(guān)及其他有關(guān)機(jī)關(guān)（特別是承擔(dān)行政效能監(jiān)察的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)）提供一種保證，向其證明，本機(jī)關(guān)依法高效履行職責(zé)是一種客觀現(xiàn)實(shí)，并將不斷得到保持。

為機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)者和其他工作人員提供一種警示，不斷告誡和提示他們，來(lái)自社會(huì)、公民及上級(jí)機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)的行政效能要求必須得到實(shí)現(xiàn)和保持，效能推進(jìn)工作永遠(yuǎn)在實(shí)施中。

讓我們不容置疑的是，上述結(jié)果正是行政效能推進(jìn)的目標(biāo)。由此我們可以得出這樣的結(jié)論：建設(shè)"行政效能保障體系"并使其有效運(yùn)行構(gòu)成行政效能推進(jìn)工作的實(shí)體內(nèi)容，建成這樣一個(gè)體系并使之有效運(yùn)行就可以收行政效能全面提高之效。

行政效能保障體系對(duì)行政效能推進(jìn)所以有上述積極作用，主要在于這個(gè)體系是建立在科學(xué)管理基礎(chǔ)上的，它順應(yīng)了行政活動(dòng)的特點(diǎn)及其客觀需求，代表了一種更為先進(jìn)有效的管理理念。這主要表現(xiàn)為在解決行政效能問(wèn)題上體現(xiàn)了"以事前控制、過(guò)程控制為主，以事后控制、結(jié)果控制為輔"的管理思想和原則。

我們知道，行政效能是世界各國(guó)政府的一貫追求，建國(guó)以來(lái)，我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)也一直將提高行政效能作為一項(xiàng)重要的目標(biāo)，并為此而付出了巨大的努力。但是，實(shí)事求是地講，這些努力并沒(méi)有取得對(duì)等的成效，行政效能低下作為一種不爭(zhēng)的客觀事實(shí)一直困擾著我們?？偨Y(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，最主要的管理方面的原因，就是我們以往所作努力的重點(diǎn)，主要在于強(qiáng)調(diào)和凸顯事后監(jiān)督以及對(duì)一個(gè)工作過(guò)程結(jié)果的監(jiān)控上面，忽視甚至輕視預(yù)防性的事前控制和對(duì)工作結(jié)果有決定性作用的工作過(guò)程本身的監(jiān)控。結(jié)果，我們只是在低效問(wèn)題發(fā)生之后被動(dòng)地、就事論事地去認(rèn)定它，費(fèi)時(shí)費(fèi)力地去糾正一個(gè)個(gè)具體的偏向。這不僅成本代價(jià)高昂又往往治標(biāo)治不了本，不能從根本上解決問(wèn)題，而且甚至因無(wú)法改變已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)而徹底無(wú)效。因?yàn)椋覀冎?，行政過(guò)程及其結(jié)果以及人們對(duì)它的要求，常常是"無(wú)形的"、"不可重復(fù)的"·、"多樣化的"?、"帶有情感色彩的"1、"不可貯存的"o，不管主觀怎樣努力，如果事實(shí)鑄成就不能改變，就無(wú)從改變（無(wú)法正確認(rèn)定結(jié)果，又如何改變，往哪里改變），那么，這些努力都難收成效。

與在提高行政效能方面重事后控制、結(jié)果控制，最終結(jié)果卻是無(wú)效、低效的無(wú)奈相對(duì)，重事前控制、過(guò)程控制，同時(shí)又不忽視事后控制、結(jié)果控制的管理控制理念和方式卻表現(xiàn)出了極大的優(yōu)越之處。它強(qiáng)調(diào)對(duì)"低效"，對(duì)"不良"的預(yù)防，強(qiáng)調(diào)過(guò)程對(duì)結(jié)果的決定性影響，以最大的努力去優(yōu)化過(guò)程，構(gòu)筑防范系統(tǒng)，爭(zhēng)取不出現(xiàn)或者少出現(xiàn)"低效"和"不良"，而一旦仍有少量"低效"和"不良"現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，可以及時(shí)作出反應(yīng)：能改的改，能補(bǔ)的補(bǔ)。這一次改不了的，補(bǔ)不上的，也要拿來(lái)作教訓(xùn)，作為進(jìn)一步優(yōu)化過(guò)程、構(gòu)筑防范系統(tǒng)的依據(jù)，杜絕其再次發(fā)生。

通過(guò)前面的介紹與分析，我們不難看出，行政效能保障體系正體現(xiàn)了以事前控制為主，以過(guò)程控制為主，輔之以事后控制、結(jié)果控制的精神。它以反映了客觀規(guī)律性的、系統(tǒng)化的管理程序、管理方法、管理措施以及各種有效、適度的人力物力資源，優(yōu)化行政過(guò)程，控制行政過(guò)程，以優(yōu)化的"過(guò)程"作為取得優(yōu)質(zhì)、高效結(jié)果的"保障"，而一旦仍有個(gè)別沒(méi)有"防住"的低效問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，它又能"保障"其結(jié)果不會(huì)被繼續(xù)擴(kuò)大，并盡可能得到及時(shí)的糾正，特別是"保障"其不會(huì)再次發(fā)生。

讓我們?cè)賮?lái)看一看建設(shè)行政效能保障體系對(duì)行政效能監(jiān)察工作的重要作用。

行政效能監(jiān)察是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)監(jiān)察職能，指行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)法定監(jiān)察對(duì)象行政過(guò)程及其效率效果所實(shí)施的監(jiān)督檢查。這項(xiàng)職能是一項(xiàng)典型的監(jiān)督控制職能，要真正使其得到有效履行，同樣必須注意科學(xué)地選擇控制方式，注意體現(xiàn)"以事前控制、過(guò)程控制為主，以事后控制、結(jié)果控制為輔"的管理思想和原則。

如前面我們已經(jīng)討論過(guò)的，在自身行政效能推進(jìn)過(guò)程中，受多種因素的制約，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)不能再沿用傳統(tǒng)的"以事后控制、結(jié)果控制為主"的管理控制方式，而必須依賴體現(xiàn)"以事前控制、過(guò)程控制為主，以事后控制、結(jié)果控制為輔"精神的行政效能保障體系的作用。相同的甚至更加深刻的原因，使從外部對(duì)這些行政機(jī)關(guān)行政效能推進(jìn)的過(guò)程和結(jié)果實(shí)施監(jiān)督控制的行政效能監(jiān)察活動(dòng)，更加需要以"事前控制、過(guò)程控制為主"的方式進(jìn)行，更加需要以監(jiān)察對(duì)象的效能保障體系作為開(kāi)展工作的依托和根據(jù)。因?yàn)?，一方面，如果以事后控制和結(jié)果控制作為主要的監(jiān)督控制方式，即使可能，其監(jiān)控成本也會(huì)高昂得使監(jiān)控本身失去意義；另一方面，也是最重要的方面，采用這種監(jiān)控方式大都為低效甚至無(wú)效。

行政過(guò)程及其結(jié)果以及人們對(duì)它的要求常常是"無(wú)形"、"不可重復(fù)"、"多樣化"、"帶有情感色彩"、"不可貯存"的特點(diǎn)，同樣使行政監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)力改變監(jiān)察對(duì)象那些已經(jīng)筑就的"低效"和"不良"的事實(shí)，充其量只能是發(fā)現(xiàn)它們，確認(rèn)它們，給人們敲一敲"就事論事式"的警鐘，即便是通過(guò)立案調(diào)查給有關(guān)責(zé)任者以紀(jì)律處分，同樣也彌補(bǔ)不了"低效""不良"造成的實(shí)際損失。退一步講，就是這種可能給當(dāng)事者或其他人以教訓(xùn)和懲戒但并不能挽回?fù)p失的紀(jì)律處分方式，在行政效能監(jiān)察過(guò)程中也很難像在廉政監(jiān)察中那樣得心應(yīng)手地應(yīng)用。因?yàn)?，?duì)行政效能狀況（即效能推進(jìn)結(jié)果）確認(rèn)方面的困難，以及多數(shù)具體的"低效""不良"現(xiàn)象大都不在法律法規(guī)和行政紀(jì)律以及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理規(guī)范的明確禁則之列的實(shí)際情況，使行政監(jiān)察部門在進(jìn)行效能監(jiān)察時(shí)往往失去具體依據(jù)，失去有力的依托，因而不可避免地會(huì)難立案，難辦案，甚至無(wú)案可辦。許多地區(qū)和單位開(kāi)展行政效能監(jiān)察多年，不僅一例"處分"沒(méi)有，甚至連一例"告誡"都沒(méi)有發(fā)生的客觀實(shí)際充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。

那么，如何才能使行政效能監(jiān)察工作更有實(shí)效，特別是使其有更充分的事實(shí)根據(jù)、制度根據(jù)和更強(qiáng)有力的依托呢？答案仍舊是建設(shè)行政機(jī)關(guān)的行政效能保障體系。有了這樣一個(gè)體系，監(jiān)察機(jī)關(guān)就可以以主要的精力，只支付很低的監(jiān)控成本，重點(diǎn)監(jiān)控監(jiān)察對(duì)象的效能保障體系，用指導(dǎo)監(jiān)察對(duì)象優(yōu)化體系，不斷對(duì)體系進(jìn)行審核、認(rèn)證，促進(jìn)體系科學(xué)化建設(shè)的方式推動(dòng)行政效能的提高，從而更經(jīng)濟(jì)地，更有效地履行自己效能監(jiān)察職能；有了這樣一個(gè)體系，行政機(jī)關(guān)的各種具體行政行為也有了更加明確、更加精細(xì)、更加成體系的制度依據(jù)，這樣，一旦發(fā)生削弱行政效能的各種"低效""不良"現(xiàn)象，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)就可以發(fā)揮"事后控制""結(jié)果控制"方式（盡管它們處于輔助地位）的作用，以效能保障體系為根據(jù)，更加簡(jiǎn)便、準(zhǔn)確地認(rèn)定這些現(xiàn)象，并作出有理、有據(jù)令人信服的處理。同時(shí)，還可以從中發(fā)現(xiàn)效能保障體系可能存在的不足，以此作為指導(dǎo)該機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善效能保障體系的根據(jù)，杜絕類似問(wèn)題的再發(fā)生。

通過(guò)以上分析，我們會(huì)得出這樣的結(jié)論：行政效能保障體系無(wú)論對(duì)行政效能監(jiān)察的對(duì)象，還是行政效能監(jiān)察的主體而言，都是重要和必要的，我們有理由充分重視并以必要的力量投入行政效能保障體系的建設(shè)。

對(duì)公民而言，許多行政過(guò)程都是一種服務(wù)提供過(guò)程，其中又多為對(duì)精神需求的滿足，人們基本上無(wú)法精確地講出具體要求，事后也難于對(duì)結(jié)果的滿足狀態(tài)作出精確判斷。

行政結(jié)果產(chǎn)生低效問(wèn)題后，往往不能通過(guò)再簡(jiǎn)單重復(fù)一遍行政過(guò)程就能消除不良后果，有些時(shí)候是過(guò)程不可重復(fù)，有些時(shí)候重復(fù)也改變不了已經(jīng)筑就的事實(shí)。大到低效造成一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策失敗，會(huì)永遠(yuǎn)錯(cuò)過(guò)一次經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)；小到低效給公民個(gè)人的心理甚至生理造成傷害，會(huì)無(wú)法彌合，無(wú)法挽回。

社會(huì)需要通過(guò)行政過(guò)程管理社會(huì)的多種事務(wù)，為社會(huì)、為全體公民提供各式各樣的服務(wù)，因此，需求多樣，因人而異，因時(shí)而異，復(fù)雜多變。

多數(shù)行政過(guò)程所指向的針對(duì)物，特別是其中服務(wù)性過(guò)程的對(duì)象是有情感的人。利益不同、喜好不同，人們對(duì)同一行政過(guò)程的需求各異，對(duì)行政過(guò)程結(jié)果的評(píng)價(jià)也會(huì)有所不同，甚至完全對(duì)立。

行政過(guò)程提供的各種服務(wù)，大都是一邊提供，一邊被人們消費(fèi)掉了，無(wú)法以有效的方式存貯在人們并不可靠的記憶之外。這給事后的認(rèn)定、評(píng)價(jià)帶來(lái)很大的困難。