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一、主要做法和經(jīng)驗

（一）主要做法

1.充分發(fā)揮群眾主體的作用。專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧，其對象均是貧困戶，到戶受益也是貧困戶。因此，我縣扶貧工程堅持以群眾為主體，把發(fā)揮群眾主體作用貫穿于整個過程。

2.注重整合捆綁資金。貧困村整村推進涉及內容多，要按照“渠道不亂，用途不變，統(tǒng)籌安排，集中使用，各負其責，各記其功”的原則，扶貧、財政首先把產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞務扶貧、殘疾人扶貧等各類資金捆綁在貧困村內，其次縣鄉(xiāng)兩級都要協(xié)調水利、農(nóng)業(yè)、畜牧等農(nóng)口部門和國土、民政、教育等涉農(nóng)部門資金共建扶貧新村，壯大了到戶資金規(guī)模。從項目的實施看，充分體現(xiàn)了各部門項目集中使用的扶貧效果，體現(xiàn)了大扶貧的理念。

3.拓展定點幫扶工作。以縣“掛、包、幫”工作機制為平臺，建立和完善市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關、企事業(yè)單位聯(lián)系貧困村，領導、干部、黨員1+1幫扶貧困戶制度，把列入了年度扶貧解困目標的貧困戶作為幫扶對象。并主動向領導匯報，為今年啟動的每一個貧困村協(xié)調落實1名縣級領導聯(lián)系，1-2個縣級部門幫扶，有牽頭、有落實、有措施的明確了到戶機制。

（二）經(jīng)驗

1.堅持扶貧首扶制。一是堅持“第一、特殊、瞄準、集中”安排扶貧項目資金，以貧困人口為首要對象，首先針對貧困人口的特殊困難安排部分資金解決；二把握首扶資金量和扶持貧困面。在落實首扶資金的基礎上，關鍵還要把貧困戶與一般戶同等對待規(guī)劃、落實項目資金。甚至在此環(huán)節(jié)也應充分考慮貧困戶的困難給予傾斜，甚至是全額補助。

2.確立重點和標準。即確立了財政扶貧資金規(guī)劃重點和標準問題，一是在規(guī)劃對象上，重點是到戶項目。新村扶貧資金重點規(guī)劃貧困戶到戶項目，其次是村級公益項目。二是在建設內容上，重點是生產(chǎn)生活條件和基礎設施。堅持解決貧困戶迫切需要問題的原則，尤其是重點規(guī)劃如：貧困戶危房、飲用水、連戶路、沼氣池建設項目。發(fā)展產(chǎn)業(yè)充分考慮市場需求，區(qū)域布局、龍頭企業(yè)的覆蓋，新村扶貧資金對貧困戶生產(chǎn)發(fā)展需要適量補助，產(chǎn)業(yè)扶貧項目優(yōu)先安排到村，協(xié)調農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧等相關部門資金扶持。另外勞務扶貧培訓也優(yōu)先選擇新村內的勞動力培訓輸出。

3.推行公告公示。推行3級公示公告制，即在媒體上公告新村扶貧的政策、對象、資金、建設內容等。村具體公示項目資金申請、申報、審核、審批程序；公示扶持的農(nóng)戶和村級公益項目實施地點、建設內容、規(guī)模、補助資金，建設的標準等。入戶張貼到戶項目資金明白單。通過公告公示接受群眾和社會各界的監(jiān)督，真正做到全過程公開、公平、公正。

二、扶貧到戶工作取得的效果

探索完善了“扶貧首扶制”、“群眾參與制”、“競爭比選制”、“項目監(jiān)理制”等一系列扶貧開發(fā)機制，其中，前十年扶貧開發(fā)到戶機制，客觀上引領了項目村通過參與扶貧新建建設和新農(nóng)村建設示范片的推進工作。

（一）實現(xiàn)了“水、電、路、氣、房”等基礎設施的提升及優(yōu)美環(huán)境“六到農(nóng)家”工程雛形在當?shù)氐氖痉丁?/p>

（二）扶貧政策概念在一定范圍深入人心。例如，在前十年扶貧規(guī)劃中，代灣村屬省級新村改變最貧困、最閉塞的面貌，通過十年專項扶貧，交通有了極大的改善，基本實現(xiàn)了社社通泥結石路，基本消除了無房、草房等貧困現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)得到了發(fā)展，如小戶型水果產(chǎn)業(yè)、其它養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等；中橋村更是受益于行業(yè)扶貧和社會扶貧，僅水泥路份額占全鎮(zhèn)第一，關鍵是交通瓶頸的打開，也打開了群眾致富的門路與激情，群眾的精神面貌和前十年有了翻天覆地的變化，已形成以獺兔、柑橘為主的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，獺兔出欄數(shù)在全省居第一，是市級新農(nóng)村建設示范村。

三、存在的主要困難和問題

入戶調查63戶貧困戶（含扶貧戶、五保戶和殘疾人戶），涉及人口131人。以下是入戶問卷分析的結果：一是從經(jīng)濟收入來源看，主要為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、務工收入，經(jīng)濟收入來源較單一。二是從收入水平看，63戶中有生產(chǎn)能力的48戶2012年的經(jīng)濟總收入（毛收入，含生產(chǎn)成本和用功成本）每戶在2萬元左右，人均毛收入4400元左右，低于我縣2012年農(nóng)民人均純收入（7600元），無法滿足正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、看病、就學等需求，生活較困難。三是從家庭勞力看，有生產(chǎn)能力的每戶有2－4個勞力，人均耕地1.1畝，生產(chǎn)工具落后，淺丘地貌決定了勞動強度大，用工投入多，生產(chǎn)率低下。四是從文化程度看，主要勞力均為初中及以下文化程度，文化不高，觀念的落后，保守，不愿接受新技術，無技能資源，缺乏經(jīng)濟意識，是導致貧困的根源。五是從生產(chǎn)條件看，“靠天吃飯”現(xiàn)象嚴重，又地處長江以北，缺乏水資源，蓄水條件差，常受旱。困難和問題表現(xiàn)在：

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色不明顯，村級自我發(fā)展能力不強，家庭生產(chǎn)經(jīng)營水平低。我縣不少地方缺乏擺脫貧困的特色農(nóng)業(yè)項目生產(chǎn)經(jīng)營未形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化，產(chǎn)業(yè)結構調整步伐緩慢，助農(nóng)增收致富狹窄。由于生產(chǎn)經(jīng)營服務體系不健全，農(nóng)戶聯(lián)合與合作的組織化程度不高，規(guī)?；a(chǎn)、專業(yè)化經(jīng)營還在起步探索階段，直接影響到農(nóng)戶家庭經(jīng)營的水平與收入，若遇災害，農(nóng)產(chǎn)品價格波動較大，農(nóng)戶收益流失的問題相當突出。

（二）致貧返貧因素復雜，存在農(nóng)民溫飽不穩(wěn)定的問題。代灣、中橋村基本生產(chǎn)條件較為脆弱，僅靠扶貧開發(fā)單項投入和一般性投入很難形成脫貧減困的整體和持續(xù)效應。由于群眾的收入低且不穩(wěn)定，一旦遭遇天災病患，極易返貧。據(jù)調查，正常年景下每年約有7%的農(nóng)村低收入人口返貧，其中因病、因災、因子女上高中大學、建房和婚喪嫁娶返貧和舉債的占了大多數(shù)。

（三）勞動力輸轉水平低，勞務收入少。在我們走訪的63戶農(nóng)戶中，60%的農(nóng)戶都有一個勞動力在外搞勞務，工資性收入雖然占到家庭總收入的51%，但由于總體收入水平低，外出勞動力年均勞務收入僅在9000元左右。絕大多數(shù)勞動力由于文化程度低，缺乏一定技能，主要以干苦力活為主，且輸入地和職業(yè)都很不穩(wěn)定，經(jīng)濟收入偏低。還有少數(shù)地方由于家庭生產(chǎn)離不開強壯勞動力，外出務工人員少。

（四）整村推進任務大，投入不足。中橋村正值整村推進項目村，代灣村是整村推進項目規(guī)劃村，根據(jù)目前進展，明顯趕不上發(fā)展的需要。同時從整體上看，由于整村推進點多面廣，村級項目需求量大，扶貧開發(fā)的效果有限，大部分地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件尚未從根本上得到改善，難以為穩(wěn)定提高貧困人口收入水平奠定良好基礎。

（五）各項社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后，成為制約開發(fā)式扶貧的一個重要因素。大部分地區(qū)由于教育、衛(wèi)生、文化等基礎設施薄弱，人才短缺，觀念陳舊，直接影響到社會事業(yè)的發(fā)展。中等職業(yè)教育在一些地方還未引起足夠的重視，許多“兩后生”未得到及時培訓，缺少一技之長。鄉(xiāng)村衛(wèi)技人員數(shù)量少，技術水平低，服務能力弱，很難滿足群眾基本醫(yī)療和保健的需求。公共衛(wèi)生服務體系不健全，服務不到位的問題比較普遍。不少鄉(xiāng)村各類文化設施幾乎是空白，人居環(huán)境臟亂差現(xiàn)象較為普遍，實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明、村容整潔的建設任務十分繁重。

（六）許多已建成項目后續(xù)管理跟不上，直接影響到作用效益的發(fā)揮。在過去10年的扶貧開發(fā)和各類建設中，實施了一大批與群眾生產(chǎn)生活關系密切的項目，一些地方存在著重項目爭取、輕管理服務，重完成任務、輕效益發(fā)揮的現(xiàn)象。同時我們還發(fā)現(xiàn)一些扶貧濟困的政策措施亟待完善。一些項目的實施違背了政策的初衷，比如農(nóng)村危舊房改造，由于補助資金有限，特困戶自籌能力低，自設門檻，項目很難落實到特困戶。

（七）是扶貧開發(fā)工作與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展其它建設項目缺乏有效銜接，整合困難，全社會大扶貧的格局尚未完全形成。近幾年來，雖然社會各界對扶貧工作的重視程度大大提高，但由于缺乏有效制度和工作機制的保障，實際工作中存在著單打一的現(xiàn)象。工作聯(lián)系、項目對接、資金整合還做得不夠，事關貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的諸如道路交通、農(nóng)田水利、人畜飲水以及其它社會事業(yè)建設項目，時常出現(xiàn)各搞各的規(guī)劃，各確定各的項目，各下達各的資金，相互之間缺乏有效銜接，往往造成有的項目幾家扶持而有的項目又無人扶持的問題，致使整村和整個片區(qū)推進效果不夠顯著。在行業(yè)、部門和社會扶貧方面，由于思想認識、重視程度和工作力度不一樣，扶貧效果往往差異性較大。

（八）是鄉(xiāng)村兩級班子建設需要加強，干部隊伍素質亟待提高。我們走訪的2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，多數(shù)干部的事業(yè)心、責任心都較強，有為貧困群眾多辦實事的良好愿望，同時也發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導思想業(yè)務素質不高，管什么的不懂什么，學什么的不搞什么。還有少數(shù)鄉(xiāng)村干部作風不扎實，一些扶貧項目的實施進度慢、質量差，后續(xù)管理服務跟不上，群眾意見比較大。不少鄉(xiāng)村干部存在著給多少錢辦多少事，單純依賴國家的思想，一些能夠動員群眾辦得了的事長期擱置，這也是影響扶貧工作成效的一個重要原因。

三、建議

（一）進一步提高對扶貧工作重要性、長期性、艱巨性的認識。當前扶貧開發(fā)已到了以重點貧困帶片為攻堅任務的關鍵階段，責任十分重大，必須將扶貧開發(fā)作為今后十年的重要任務繼續(xù)抓緊抓好。充分認識打好未來十年扶貧攻堅戰(zhàn)的重要性和緊迫性，制定特殊政策，采取切實可行措施，全力開展扶貧攻堅，有重點、分步驟地推進扶貧開發(fā)工作。充分發(fā)揮政治優(yōu)勢，盡政府所能，傾全社會之力，多管齊下，不斷加大投入力度，加快扶貧開發(fā)進程。

（二）結合我縣實際，科學制定十年扶貧《綱要》和“十二五”扶貧規(guī)劃，并制定好具體的分年度實施計劃。根據(jù)我縣扶貧工作時間緊、任務重、要求高的實際，正確處理好全面推進與重點扶持的關系，做到區(qū)別對待，突出重點，保主保重，特別要注意由過去單一、零星的扶貧措施向集中扶持能帶動一方群眾致富的區(qū)域性主導產(chǎn)業(yè)轉變；由整村推進同時向特困片帶的整體推進（包括道路、農(nóng)田、水利、人飲、水土保持、農(nóng)村新能源建設等）轉變，集中力量解決好自然環(huán)境惡劣、基礎條件非常差的特困地區(qū)群眾最關心、最直接、最切身的民生問題。

（三）把強化基礎設施建設放在扶貧開發(fā)工作的首位，其次加大整合力度。與貧困戶密切相關的基礎設施和基本生產(chǎn)生活條件，始終是決定和影響我縣貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的首要問題，必須把加強交通基礎設施建設、基本農(nóng)田和中小型水利工程建設作為打好扶貧攻堅戰(zhàn)的基礎性工作來抓。在規(guī)劃時，統(tǒng)籌各級各部門安排到縣的用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，在渠道不亂、用途不變的原則下，打捆使用、重點投放到產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施區(qū)域，形成整體合力，提高使用效益，真正做到以扶貧連片開發(fā)促進支農(nóng)資金整合、以支農(nóng)資金整合推動扶貧連片開發(fā)。

（四）把黨在農(nóng)村的各項惠民政策落到實處，認真做兩項制度銜接工作。通過開展兩項制度有效銜接工作，準確識別低保、扶貧對象，并對識別出來的貧困人口全部建檔立卡，實行動態(tài)管理。針對貧困人口不同的致貧原因，制定切實可行的幫扶措施，對扶貧對象切實加大直接扶持的力度，努力做到對低保對象應保盡保、扶貧對象應技盡扶。一是要嚴格按照中央和省上的各項政策規(guī)定，規(guī)范操作，增強透明度，提高公正性，堅決防止基層干部非法占有和優(yōu)親厚友問題的發(fā)生，一旦發(fā)現(xiàn)堅決查處，從嚴處理。二是要科學劃分扶貧開發(fā)和社會保障對象，加快推進扶貧政策與社會保障機制有效銜接。

（五）瞄準貧困切實履行責任和監(jiān)管。扶貧項目規(guī)劃必須瞄準貧困，根據(jù)年度項目區(qū)域、資金規(guī)模和其他具體情況和要求，按照一定比例或數(shù)量，由農(nóng)戶參與公開評選，把原建卡而已脫貧的戶剔除，把新產(chǎn)生的貧困戶納入，經(jīng)公示群眾無異議的戶即確定為貧困戶。這樣，才能瞄準項目區(qū)域“兜底”的農(nóng)戶（貧困戶）扶持。扶貧實施把有限的資金用在刀刃上?？h、鄉(xiāng)村和財政、扶貧部門要認真履職：財政、扶貧部門負責開展相應的培訓。村要加強項目資金監(jiān)管，采取定期檢查（抽查）、村民內部監(jiān)督、定期通報整改等制度，建立檢查責任制和責任追究制，認真做到戶抽查，掌握農(nóng)戶對項目建設的知曉度。

（六）加強對貧困戶的培訓，扶貧先“扶智”。從調研聯(lián)系戶的文化程度便可以看出，均在初中及以下水平，均為貧困戶，說明文化水平是導致貧困的根原。因此，提高貧困地區(qū)農(nóng)民的文化素質作為扶貧工作的重中之重來抓。加大“扶智”扶貧資金和項目，對農(nóng)民進行文化和技能培訓幫助貧困地區(qū)提高文化，尤其對貧困地區(qū)農(nóng)民要進行科技培訓和職業(yè)培訓，幫助農(nóng)民實行科學種田，憑技能增加收入。

（七）切實加強貧困地區(qū)各級班子和干部隊伍建設。要按照守信念、講奉獻、有本領、重品行的要求，切實抓好縣、鄉(xiāng)、村三級班子和干部隊伍建設。要加強基層干部的培訓工作，在提高思想素質和服務能力上下功夫，解決好想干和會干兩個基本問題。