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黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平的要求和部署，十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出五個(gè)“統(tǒng)籌”，這是一個(gè)重大的戰(zhàn)略決策。標(biāo)志著經(jīng)過多年的研究探索，社會(huì)各界對(duì)“三農(nóng)”問題的認(rèn)識(shí)取得了共識(shí)，對(duì)“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的原因以及解決“三農(nóng)”問題的途徑和辦法也趨于一致。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，就是把城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作為整體來統(tǒng)一規(guī)劃，通盤考慮；把城市和農(nóng)村存在的問題及其相互因果關(guān)系綜合起來統(tǒng)籌解決。在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、確定國(guó)民收入分配格局、研究重大經(jīng)濟(jì)政策的時(shí)候，把解決好“三農(nóng)”問題放在優(yōu)先位置，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用，使城市和農(nóng)村相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是長(zhǎng)期歷史形成的，二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)之間以及城市居民與農(nóng)民之間的不平等已被政策和法律固定化。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須調(diào)整現(xiàn)行的政策和法律。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干政策法律障礙

二元結(jié)構(gòu)下制定和實(shí)行的若干政策和法律的價(jià)值取向是保護(hù)城市和城市居民，犧牲或者忽視農(nóng)村和農(nóng)民，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民享有的權(quán)利失衡。

（一）關(guān)于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)

財(cái)產(chǎn)權(quán)是最基本和最重要的權(quán)利，也是憲法賦予公民的基本權(quán)利。但是現(xiàn)階段，我國(guó)政策和法律對(duì)待農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)上存在明顯的缺陷：一是農(nóng)民承擔(dān)了比城市居民更多的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。諸如鄉(xiāng)村道路、飲水工程、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)，不像城市全由政府負(fù)擔(dān)，而是由農(nóng)民承擔(dān)；農(nóng)村防汛經(jīng)費(fèi)由農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)，而城鎮(zhèn)職工的防汛經(jīng)費(fèi)則由單位承擔(dān)，而且農(nóng)民還要承擔(dān)堤防維護(hù)義務(wù)工；稅收存在城鄉(xiāng)不公平，農(nóng)民不管是否有收入，一律按土地常年產(chǎn)量計(jì)征農(nóng)業(yè)稅，承擔(dān)了比城鎮(zhèn)公民更重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。上述問題有的是被國(guó)家法律法規(guī)確認(rèn)，有的是地方規(guī)定的?！掇r(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》就規(guī)定了5%的負(fù)擔(dān)比例，《防洪法》也規(guī)定“安排一定比例的農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工，用于防洪工程設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)”。

（二）關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益

我國(guó)土地立法側(cè)重資源保護(hù)，對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)重視不夠，農(nóng)民對(duì)土地使用、收益、處分的權(quán)利體現(xiàn)不夠充分。土地管理法規(guī)定的土地征用范圍過寬，任何單位和個(gè)人，無論建設(shè)公益項(xiàng)目還是經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，都可以成為征地的理由；法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，客觀上助長(zhǎng)了亂占耕地；征地安置補(bǔ)償方式不公開、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、安置補(bǔ)償不到位、層層克扣、征用后土地面積和稅費(fèi)核減不到位現(xiàn)象也比較普遍。

（三）關(guān)于教育權(quán)

突出表現(xiàn)在農(nóng)村貧困家庭子女上學(xué)難、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女就讀難。雖然近年農(nóng)村教育亂收費(fèi)治理取得明顯成效，但農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)過高、搭車收費(fèi)養(yǎng)教育的問題難以從根本上改變，究其原因，與國(guó)家相關(guān)規(guī)定有關(guān)?！读x務(wù)教育法》第十二條規(guī)定，“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措”。而原國(guó)家教育委員會(huì)的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：學(xué)校新建、改建、擴(kuò)建所需資金，在城鎮(zhèn)由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，在農(nóng)村則由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)籌措。由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)籌措資金實(shí)際上就轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，演變?yōu)椤俺擎?zhèn)教育政府辦，農(nóng)村教育農(nóng)民辦”。

（四）關(guān)于就業(yè)權(quán)

農(nóng)民沒有充分享受到遷徙和擇業(yè)自由的基本權(quán)利。一是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工受到政策歧視。一些地方分工種限制使用農(nóng)民工；農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工不能同工同酬，福利待遇、休假等有的減半，有的沒有；農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)只能按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)的一定比例一次性發(fā)給生活補(bǔ)助費(fèi)；失業(yè)后不能得到公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的免費(fèi)培訓(xùn)等無償服務(wù)。二是農(nóng)民工經(jīng)商不能享受平等待遇。城鎮(zhèn)企業(yè)下崗失業(yè)人員經(jīng)營(yíng)享受的免繳三年稅費(fèi)等一系列優(yōu)惠政策，農(nóng)民無法享受。三是農(nóng)民參與用工單位社會(huì)事務(wù)和參與工會(huì)、職代會(huì)少，無代言人。

（五）關(guān)于社會(huì)保障權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度主要是針對(duì)非農(nóng)民身份的城鎮(zhèn)居民或者特定行業(yè)的從業(yè)人員，農(nóng)民缺少社會(huì)保障，特別是農(nóng)民治病養(yǎng)老。農(nóng)村以家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)方式正在受到挑戰(zhàn)，如果社會(huì)保障制度遲遲不能建立，一旦子女不承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，農(nóng)村老年人的生活將陷入困境。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村特困戶救濟(jì)金沒有來源和渠道，應(yīng)救未救現(xiàn)象比較突出，農(nóng)民貧困援助沒有保障。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是依法調(diào)整資源配置

在世界各國(guó)的發(fā)展史上，幾乎都經(jīng)歷過城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的歷史階段。但發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，從城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的過程是整個(gè)國(guó)家資源，尤其是經(jīng)濟(jì)資源調(diào)整的過程，是資源向農(nóng)業(yè)傾斜的過程，而這一過程都要依法進(jìn)行。

20世紀(jì)20年代，美國(guó)農(nóng)民地位開始下降。由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，工業(yè)品價(jià)格高，農(nóng)民處于被掠奪地位。1933年，席卷美國(guó)的空前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)首先沖擊了農(nóng)業(yè)，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面給農(nóng)業(yè)造成了空前破壞：農(nóng)場(chǎng)因無力償還貸款而喪失抵押財(cái)產(chǎn)；農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者1932年的純收入僅為1929年的1/3；農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降50%，而農(nóng)民需要購買的商品價(jià)格僅下降32%。為了恢復(fù)農(nóng)產(chǎn)品購買力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)業(yè)人員和非農(nóng)業(yè)人員交換關(guān)系的平等，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品銷售補(bǔ)貼和縮減面積補(bǔ)貼。該法的實(shí)施，使農(nóng)場(chǎng)收入明顯增加。1935年農(nóng)場(chǎng)收入比1932年提高了50%，補(bǔ)貼占到了1933—1935年農(nóng)場(chǎng)平均現(xiàn)金收入比1932年增加部分的25%。此后，通過農(nóng)業(yè)銷售協(xié)議法、土地銀行法以及每隔五年修改一次的農(nóng)業(yè)法，將政府支持?jǐn)U大到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品出口、農(nóng)業(yè)科研與推廣和鄉(xiāng)村發(fā)展等眾多領(lǐng)域，從而確保了美國(guó)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)盛不衰，促進(jìn)了美國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展和一體化進(jìn)程。

日本明治維新后至第二次世界大戰(zhàn)前，采取了犧牲農(nóng)業(yè)進(jìn)行資本原始積累，促進(jìn)近代資本主義產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本面臨農(nóng)業(yè)衰退帶來的糧食危機(jī)。為此，從1946年開始，日本政府即在美國(guó)占領(lǐng)當(dāng)局的直接干預(yù)下，進(jìn)行了全面的農(nóng)地改革，廢除半封建的地主土地所有制，確立自耕農(nóng)的土地個(gè)人所有制。同時(shí)，采取了一些其他促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策措施，使農(nóng)業(yè)迅速恢復(fù)和發(fā)展。但農(nóng)業(yè)的諸多問題并沒有解決，主要有農(nóng)村勞動(dòng)力過剩，經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小（70%的農(nóng)戶耕地面積不足1公頃），土地制度呆板，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)（種植業(yè)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)80%，稻米又占種植業(yè)產(chǎn)值的59%），農(nóng)民收入過低（1960年農(nóng)民戶均收入比1950年提高93%，而同期城市居民收入提高了1.47倍）。

為解決上述問題，日本制定了農(nóng)林中央金庫法、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金助成法、農(nóng)業(yè)信用保證保險(xiǎn)法、農(nóng)業(yè)基本法等。根據(jù)上述法律，日本向農(nóng)業(yè)提供了大量資金。其中農(nóng)業(yè)基本法確立的目標(biāo)是：克服不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的限制，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加務(wù)農(nóng)人員收入，使其生活達(dá)到其他產(chǎn)業(yè)人員水平。

日本60年代進(jìn)入“基本法農(nóng)政”時(shí)期后，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力成倍提高。到20世紀(jì)80年代，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比1955年增長(zhǎng)了6倍，食用農(nóng)產(chǎn)品的綜合自給率一直保持70%以上；農(nóng)民收入急劇增加，農(nóng)民收入水平超過城市職工家庭，1985年，農(nóng)民平均收入比城市職工高15%；農(nóng)業(yè)技術(shù)水平顯著提高，戰(zhàn)前和戰(zhàn)后，日本農(nóng)業(yè)的技術(shù)水平，尤其是農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，基本處于手工、畜力耕作階段，但農(nóng)業(yè)基本法實(shí)施后，日本專門制定了農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法，使農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平躍居發(fā)達(dá)國(guó)家前列。“基本法農(nóng)政”時(shí)期，實(shí)際上是20世紀(jì)60、70年代日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化時(shí)期，通過這一階段的發(fā)展，日本的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代已基本完成，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平已趕上并在某些方面超過了歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。

法國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)等國(guó)為解決城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展都采取了相同或類似的措施。

三、調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行政策法律的若干建議

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)歷史過程，調(diào)整現(xiàn)行政策和法律涉及內(nèi)容復(fù)雜，涉及國(guó)家、集體、農(nóng)民個(gè)人三者之間的關(guān)系，不同階層利益均衡的關(guān)系，是城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系的全面調(diào)整，必須統(tǒng)籌考慮，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力逐步進(jìn)行。

一要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，明確農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)由政府承擔(dān)；同時(shí)取消農(nóng)業(yè)稅，改征農(nóng)民收入所得稅和產(chǎn)品流轉(zhuǎn)稅；取消《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》和《防洪法》關(guān)于農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和義務(wù)工、勞動(dòng)積累工的規(guī)定。

二要修改《土地管理法》，嚴(yán)格限制征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立征用和征購制度，對(duì)不屬于公益性用地，按市場(chǎng)價(jià)格采用征購方式購買農(nóng)村土地；提高公益事業(yè)用地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提倡多種方式安置補(bǔ)償；完善行政救濟(jì)措施，保障農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三要修改現(xiàn)行義務(wù)教育法和有關(guān)規(guī)定，加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)行農(nóng)村貧困家庭子女教育補(bǔ)助制度，使農(nóng)村和城市居民享有同等接受義務(wù)教育的權(quán)利。

四要修改戶口登記條例，改革戶籍制度，將按身份享有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利改為按職業(yè)享有。

五要建議創(chuàng)造條件，使城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面逐步享受同等的社會(huì)保障待遇，并盡快建立由國(guó)家、集體、農(nóng)民個(gè)人共同出資、合理負(fù)擔(dān)的農(nóng)村養(yǎng)老制度和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度，結(jié)合農(nóng)村扶貧政策和其他民政補(bǔ)貼政策，建立農(nóng)民最低生活保障制度。

六要制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，建立災(zāi)害補(bǔ)償和救助制度；制定農(nóng)業(yè)合作組織法，提高農(nóng)民的組織化程度。