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1馬克斯、恩格斯開創(chuàng)了黨代表大會年會制，列寧繼承和發(fā)展了黨代表大會年會制，形成了黨代表大會常任制的雛型

嚴格地講，馬克思、恩格斯、列寧并沒有提出黨代表大會常任制，但他們關(guān)于黨代表大會年會制等一系列思想以及具體實踐，為實行黨代表大會常任制奠定了堅實的基礎(chǔ)。

1847年，馬克思、恩格斯參與創(chuàng)建世界上第一個無產(chǎn)階段政黨——共產(chǎn)主義者同盟時，就明確提出了建黨的民主制原則。強調(diào)黨的權(quán)力中心在黨代表大會，而不是在黨的中央委員會。在他們積極參與起草的黨章中明文規(guī)定：“代表大會是全盟的立法機關(guān)”、“最高權(quán)力機關(guān)”，“中央委員會是全盟的權(quán)力執(zhí)行機關(guān)，向代表大會報告工作?！薄爸醒胛瘑T會同各區(qū)部保持聯(lián)系，每三個月作一次關(guān)于全盟狀況的報告。”“中央委員會得出席代表大會，但無表決權(quán)。”1黨章第33條規(guī)定：“代表大會于每年8月舉行。遇緊急情況中央得召集非常代表大會?！?這就是說，黨代表大會作為黨的最高權(quán)力機關(guān)，要實行年會制，每年召開一次黨代表大會。1847年6月2日，在倫敦召開了共產(chǎn)主義者同盟第一次代表大會。大會閉幕后，大會主席卡·沙佩爾、秘書威·沃爾弗給同盟盟員發(fā)出的通告信綜述了大會內(nèi)容。其中有“大會沒有任何爭議就一致認為：必須重復召開在這里首次召開的代表大會，定期地召開這樣的代表大會，并且在保留各支部批準權(quán)的條件下把同盟的全部立法權(quán)轉(zhuǎn)交給代表大會”的內(nèi)容。這就表明，大會一致通過了馬克思、恩格斯提出的黨代表大會年會制的黨章草案。之后，為解決實際操作中碰到的具體問題（如果按照黨章草案規(guī)定，“代表大會于每年8月舉行”，離6月剛舉行的第一次代表大會只有2個月時間，間隔太緊；如果延至下年8月舉行二大，時間間隔又太長，而且還違背了黨章），采取了一個折中的方案，在6個月后，即1847年11底12月初召開二大，主要議題是征求各支部意見后正式通過黨章，同時，由大會討論通過關(guān)于黨綱的原則性決議。在倫敦召開的二大一致通過了新原則。大會還委托馬克思、恩格斯起草黨的綱領(lǐng)《共產(chǎn)黨宣言》，并隨即于1848年2月發(fā)表。然而，從實踐情況看，馬克思、恩格斯開創(chuàng)的黨的代表大會年會制，在共產(chǎn)黨不執(zhí)政的情況下，實踐得并不理想。共產(chǎn)主義同盟只是在創(chuàng)建之初的1847年舉行了兩次代表大會。1848年歐洲大陸法、德、奧、意等八國先后爆發(fā)資產(chǎn)階級民主革命，馬克思、恩格斯就率領(lǐng)大部分盟員回到德國，投身于革命之中。1849年，革命失敗以后，馬克思、恩格斯又回到倫敦，重新恢復共產(chǎn)主義同盟中央的工作。這一時期，革命處于低潮，黨代表大會無法按期召開，同盟也被迫于1852年11月17日宣布解散。盡管馬克思、恩格斯開創(chuàng)的黨代表大會年會制在實踐中沒有得到很好實行，但還是在世界共產(chǎn)主義運動史上產(chǎn)生了深遠影響。馬克思在為1864年成立的第一個國際工人的政黨性政治組織“國際工人協(xié)會”（后來史稱“第一國際”）起草的《國際工人協(xié)會共同章程》中規(guī)定：“每年召開由協(xié)會各支部選派組成的全協(xié)會工人代表大會?！?1869年建立的德國社會主義工黨實際上是國家民族范圍內(nèi)的第一個共產(chǎn)黨。1869年，該黨在愛森納赫代表大會上通過的黨章第七條明文規(guī)定：“黨的代表大會每年至少舉行一次，會上討論和決定同黨有關(guān)的一切問題?！?該黨不但黨章這樣規(guī)定，而且在實踐中努力堅持。從1869年建立到1914年解散，該黨共存在45年，其中有33年處于合法斗爭的在野黨地位。這33年一直堅持實行黨代表大會年會制，召開了33次黨代表大會。即使被取締，無法在國內(nèi)開展活動，依然想方設(shè)法在國外召開了4次黨代表大會。

列寧不僅繼承了馬克思、恩格斯實行黨代表大會年會制的思想，而且在實踐中不斷對這一思想進行豐富和完善。1898年，俄國社會民主工黨成立。因當時處于沙皇專制政府的統(tǒng)治之下，黨難以開展正常的活動。從當時實際出發(fā)，列寧于1903年7月第二次黨代表大會召開前夕提交的黨章第二條規(guī)定：“黨的最高機關(guān)是黨代表大會。代表大會由中央委員會召開（盡可能至少每兩年一次）。”5大會采納了這個意見，把這個意見寫進了正式通過的黨章。也正是在這次大會上，由于對黨綱、黨章等認識的分歧，黨內(nèi)形成了布爾什維克（俄文意思多數(shù)派）和孟什維克（俄文意思少數(shù)派）兩派。1905年4月，布爾什維克單獨召開黨的三大，新通過的黨章第二條改為：“黨的最高機關(guān)是黨代表大會。代表大會由黨中央委員會召開，每年一次。”6從此可以看出，列寧是從1905年起才決定實行黨代表大會年會制的。1906年4月，布爾什維克和孟什維克兩派聯(lián)合召開了第四次黨代表大會，通過的新黨章依然堅持“定期代表大會由中央委員會召開，每年一次。”7同年9月，列寧收到孟什維克“南俄代表會議”通過的組織章程，看到其中有：“黨的最高機關(guān)是黨代表大會，代表大會盡可能每年召開一次”的內(nèi)容，列寧十分高興，當即著文表明：“我們熱烈歡迎這一改進?！?盡管黨章作了規(guī)定，事實上，由于1905年俄國第一次資產(chǎn)階級民主革命失敗，在沙皇專制政府的統(tǒng)治下，黨代表大會年會制根本無法堅持。雖然1907年4月在倫敦召開的五大通過的黨章也規(guī)定黨代表大會每年召開一次，但實際上直到1917年7月才召開黨的六大。

1917年十月革命勝利后，布爾什維克黨成為執(zhí)政黨，列寧堅定地堅持執(zhí)行了黨代表大會年會。盡管有過14個帝國主義國家的武裝入侵和國內(nèi)激烈的內(nèi)戰(zhàn)與叛亂，但列寧沒有受這些惡劣環(huán)境的影響，始終堅持黨代表大會年會制。從1918年至1923年，先后定期召開了六次黨代表大會。列寧在堅持年會制的基礎(chǔ)上，還把馬克思、恩格斯原定的“代表大會于每年8月舉行”，改為每年3、4月舉行。這樣就形成了每年春天集中全黨智慧，制定施政綱領(lǐng)，然后再提交全俄蘇維埃代表大會審議和具體化，變成為國家政權(quán)機關(guān)的決議的格局。使得黨代表大會召開的時機更加科學合理。另外，列寧還在如何開好黨代表大會、如何使黨代表大會充分發(fā)揮黨內(nèi)民主、如何使黨代表大會成為黨的最高權(quán)力機關(guān)，以及如何貫徹執(zhí)行黨的代表大會的各項決議等方面進行了積極的探索。中國人民大學高放教授把列寧在這些方面的探索概括為以下十點：第一，會前由委員會和地方黨組織進行大量準備工作。第二，每次黨代會都由列寧代表黨中央作政治報告和主要問題報告。第三，列寧在黨的十一大報告提出：“作中央委員會的政治報告，不應光談報告年度內(nèi)做過什么事情，而且應當指出報告年度內(nèi)有哪些主要的、根本的教訓，以便正確規(guī)定我們下一年政策，從過去一年里學到一點東西?！?第四，把馬克思主義、共產(chǎn)主義理論與當前本國實際相結(jié)合進行決策，由于認識有所不同，因此，在黨代會上要開展熱烈討論甚至爭論。第五，在黨代會上可以發(fā)表不同意黨中央決策的意見，甚至可以單獨發(fā)表與黨中央主報告意見相反的副報告，把主副兩個報告提交全體代表討論。第六，在黨代會上有不同意見的自由爭論是正常的，大有好處的。第七，黨代會召開過程中在《真理報》上及時發(fā)表一些重要講話，黨代會結(jié)束后除了由黨代表向本地區(qū)黨員口頭傳達大會具體情況外，還要盡快把大會全部文件和所有代表的發(fā)言記錄匯編成冊，通常在當年就公開正式出版。第八，為了彌補黨代表大會年會制的不足，列寧還開創(chuàng)了黨代表會議年會制。第九，由黨代表大會選舉產(chǎn)生的中央委員會是黨代表大會的執(zhí)行機關(guān)。第十，為了加強對中央委員會的監(jiān)督，1920年9月成立了中央監(jiān)察委員會，由黨代表大會選出，與中央委員會平行，向黨代會負責并報告工作。10除此之外，列寧晚年還想用擴大中央委員會工人成分比重、建立黨的最高代表會議等辦法，來發(fā)展黨內(nèi)民主，彌補黨代表年會制的不足。

從以上可以看出，列寧繼承和堅持了馬克思、恩格斯提出的黨代表大會年會制，而且還在一些方面進行了完善，奠定了黨代表大會常任制的基礎(chǔ)，也可以說形成了黨代表大會常任制的雛型。但畢竟列寧沒有明確提出黨代表大會常任制。

2首次明確提出黨代表常任制，鄧小平比較系統(tǒng)地闡述了黨代表大會常任制，并積極進行實踐

黨代表常任制是同志提出來的。

應該說，對黨代表大會非常重視。1948年9月8日，在中央政治局會議上，就明確指出：“實現(xiàn)黨內(nèi)民主的辦法，是實行代表大會及代表會議的制度。我們黨內(nèi)是民主的，但是還不足或者缺乏，現(xiàn)在要增加。辦法是用代表大會、代表會議代替干部會議?！?1對怎樣發(fā)揮好黨代表大會的作用，也作了比較深入的思考，形成了自己的思路。1956年4月28日，《在中共中央政治局擴大會議上的講話》中提出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。我們已經(jīng)有10年沒有開黨的代表大會了，比如5年一任。這還沒有寫到黨章草案上去，提出來請大家考慮，看是否可以。”12的這個建議，得到了黨中央領(lǐng)導集體的一致贊同。的這幾句話，字數(shù)雖然不多，內(nèi)容卻很豐富，把黨代表常任制的主要內(nèi)涵都構(gòu)畫出來了，而且十分準確。首先提出了黨的常任代表的概念，其次是一任5年的任期，再就是年會，“每年就非開會不可”實際上就是這個意思。對這一建議看得比較重，1956年8月27日，他在審讀時任黨中央秘書長的鄧小平負責起草的修改黨章的報告稿時，肯定了新黨章在具體內(nèi)容上的很多改變，同時，加寫了“其中包含一些帶有原則性的改變”13的批語。我個人認為，“帶有原則性的改變”指的就是黨的常任代表制。

1956年9月15日，黨的八大開幕。鄧小平在其所作的《關(guān)于修改黨的章程的報告》中指出：“為了徹底克服這個缺點，把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣?！?4“黨章草案規(guī)定全國代表大會每屆任期五年，省一級的代表大會每屆任期三年，縣一級的代表大會每屆任期二年。這三級代表大會一律每年開會一次，因此，原有的黨的各級代表會議制度就不需要了。黨的代表大會的常任制，大大減少了代表選舉工作的負擔，代表大會在任期屆滿以前，可以隨時召集。由于每年開會，代表大會的會議也就可以開得簡單一些。代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。按照新的制度，黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問。代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負責，就便于經(jīng)常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經(jīng)驗，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機關(guān)的工作。因此，我們相信，這種改革，必須可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展?！?5鄧小平的這些話，應該說是對黨代表大會常任制比較系統(tǒng)的闡述。首先，明確地提出了黨代表大會常任制的概念。其次，明確了實行黨代表大會常任制的范圍，就是全國的、省一級和縣一級的代表大會。第三，明確了全國代表大會、省一級代表大會和縣一級代表大會每屆的任期。第四，提出了這三級代表大會年會制的要求。第五，指出了黨代表大會常任制的優(yōu)越性。第六，提出了黨代表大會常任制的目標和效果，就是要使黨代表大會成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)。第七，明確了黨代表大會的職權(quán)。第八，提出了在代表大會上和閉會期間發(fā)揮代表作用的問題。第九，對黨代表大會常任制進行了展望，認為必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展。從以上可以看出，鄧小平的這些話，從多個角度對黨代表大會常任制進行了闡述，形成了比較完整的黨代表大會常任制的概念，構(gòu)建出了比較系統(tǒng)的黨代表大會常任制的思路。遺憾的是，黨代表大會常任制的這些構(gòu)想，沒有得到很好的實行，只有八大召開過第二次會議，以后便再沒有召開過年會。盡管如此，客觀地說，是和鄧小平第一次明確提出了黨的常任代表和黨代表大會常任制的概念，并比較系統(tǒng)完整地加以闡述，是對馬列主義建黨學說的重大發(fā)展，是對黨代表大會的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

3理論界專家學者對黨代表大會常任制進行了比較深入的研究，逐步形成了傾向性的意見

理論界的專家學者對黨代表大會常任制概念和內(nèi)涵的研究，是隨著時間的推移、實踐的深化，逐步深入的。1956年9月黨的八大提出黨代表大會常任制后，一直到黨的十二大，由于種種原因，這方面的研究都不是很活躍。直到1986年前后，理論界關(guān)于黨代表大會常任制的研究才開始逐步升溫。以人民大學高放教授為代表的專家學者撰文倡導實行黨代表大會常任制。進入新世紀后，對這個問題的研究進入了新的階段，特別是2001年同志“七一”講話后，對黨代表大會常任制的研究掀起了一個新的熱潮。

開始時，對黨代表大會常任制的概念內(nèi)涵，學術(shù)界的論述主要集中在兩個方面：一是黨代表大會年會制，即全體黨員通過民主方式，選舉從中央到地方的各級黨代表，每年召開一次黨代表大會，履行其黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)的職責。二是黨代表常任制，亦稱代表任期制，就是黨代表與它選舉產(chǎn)生的委員會同時存在，任期相同。16隨著時間的推移，實踐的不斷深入，對黨代表大會常任制的研究也不斷深化，認識也越來越全面、深刻。近些年，學術(shù)界對黨的代表大會常任制的研究已從簡單的年會制、代表常任制，逐步深入到整個制度的系統(tǒng)分析。有的學者認為，黨的代表大會常任制的內(nèi)涵，一是指黨代表資格是常任的，任期與同級黨的代表大會相同；二是指黨的代表大會實行年會制；三是指黨代表通過有組織有計劃地參加黨的代表大會及閉會期間的活動，在任期內(nèi)始終發(fā)揮參與決策、監(jiān)督、參謀和橋梁作用。也有的認為，黨代表大會常任制是大會年會制和代表常任制的總稱，至少包括以下內(nèi)容：科學核定代表規(guī)模、競爭產(chǎn)生黨代表、擴大代表權(quán)利、增加黨的工作的透明度和公開性，進一步落實黨員的民主權(quán)利、密切黨與基層組織和普通黨員的聯(lián)系等。17還有學者提出，黨代表大會常任制的內(nèi)涵還應包括以下內(nèi)容：一是黨代表大會的功能定位問題。按照黨章規(guī)定，它應該是黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，而不應是黨委的“參謀”和“耳目”。二是黨代表大會的常設(shè)機構(gòu)問題。不能只是不經(jīng)選舉的辦事機構(gòu)，要能真正行使黨的代表大會職權(quán)，發(fā)揮黨代表大會的作用。三是黨代表大會與人代會的關(guān)系問題。要使兩者合理分工，不能陷入文山會海和形式主義。四是黨代表大會與全委會、常委會的關(guān)系。要形成良性的運行機制?？偟膩碇v，研究越深入，涉及的內(nèi)容越多，黨代表大會常任制的內(nèi)涵也不斷地豐富。但嚴格地講，還不能說對黨代表大會常任制的內(nèi)涵界定得非?？茖W、嚴密。

4本文作者對黨代表大會常任制概念和內(nèi)涵的認識和思考

在認真研究黨代表大會常任制歷史沿革的基礎(chǔ)上，筆者對黨代表大會常任制的概念和內(nèi)涵進行了深入思考，形成了以下幾方面的認識。

第一，從理論上講，黨的代表大會作為黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，應該是?！霸O(shè)”，而不是常“任”；而黨代表，作為一種職務，應該是常“任”。“機關(guān)”和“職務”是不同的。確切地講，應該提黨代表常任制和黨代表大會常設(shè)制。（為便于統(tǒng)一，以此為限，凡此前狀態(tài)的仍稱常任制，之后狀態(tài)的稱常設(shè)制）

第二，從法理上講，只有黨代表大會常設(shè)，黨代表才能常任。也就是說，黨代表大會不閉會，也就是常設(shè)，黨代表才可以履行其代表的職責。否則，黨代表大會閉會了，黨代表的資格就自然消失，就不能合法地履行黨代表的職責了。打個比方，黨的十六大代表，只能在黨的十六大期間履行其職責，參與討論并決定黨的重大問題。黨的十六大一閉幕，十六大代表的資格就自然消失，黨的十六大代表只能作為歷史符號而存在了。如果黨的十六大不閉幕，十六大代表就常任，其代表資格就自然存在，就可以參加黨的十六大二次、三次等會議，參與討論決定黨的重大問題。

第三，年會制只是黨代表大會常設(shè)制的內(nèi)涵之一，決不能將黨代表大會常設(shè)制和黨代表大會年會制劃等號。在黨代表大會常設(shè)制的情況下，可以每年召開一次黨代表大會，也就是開年會；也可以一年召開兩次甚至幾次代表大會，還可以不召開代表大會。就是說，黨代表大會常設(shè)，給了代表大會隨時召開會議的權(quán)力，或者說是具有召開會議的合法性，但不一定非要召開會議。黨代表大會常設(shè)制和年會制不是一個概念。

第四，黨代表大會常設(shè)制的核心是發(fā)揮好黨代表的作用。發(fā)揮黨代表作用的途徑和形式是多種多樣的，應該從不同地區(qū)不同單位的實際出發(fā)，有所選擇，有所側(cè)重。黨代表大會常設(shè)的目的就是要發(fā)揮黨代表大會的作用。黨代表大會不是空的，它由主體和組織形式構(gòu)成。黨代表大會的主體就是黨代表，其組織形式是大會。從這個意義上講，發(fā)揮黨代表大會作用的核心應該是發(fā)揮好黨代表的作用。開大會讓黨代表參與討論決定黨的重大問題是發(fā)揮黨代表作用的重要形式，組織代表對各級黨組織的工作進行視察，調(diào)研，提出意見和建議，甚至批評的意見和建議，以及由黨代表不定期地聽取選舉地區(qū)和單位廣大黨員的意見，及時向黨代表大會報告，以不斷改進工作等等，也都是發(fā)揮黨代表作用的重要形式。而且這些形式，在黨代表大會常設(shè)制下都是合法的。

第五，黨代表大會常設(shè)制不是一個孤立的概念，它的內(nèi)涵涉及面非常寬泛，主要應包括：①黨代表的任職條件；②黨代表的產(chǎn)生程序；③黨代表大會的職權(quán)；④是以事定會，還是以時定會；⑤除開大會以外，發(fā)揮黨代表作用的其他形式；⑥實際操作中的運行機制規(guī)定；⑦與人代會、政協(xié)會的關(guān)系；⑧與全委會、常委會的關(guān)系等等。

有鑒于此，筆者認為，對黨代表大會常設(shè)制的概念，可界定為：按照規(guī)定的條件和程序選舉產(chǎn)生黨代表。黨代表大會開幕后不閉會，直到屆滿。黨代表的任期與黨代表大會的屆期相同，在這期間，黨代表大會可隨時召開，黨代表可通過多種途徑和形式發(fā)揮作用，使黨代表大會真正起到黨的最高領(lǐng)導機關(guān)的作用。