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中性財(cái)政政策是財(cái)政政策的常態(tài)，當(dāng)特型財(cái)政政策(包括緊縮或擴(kuò)張)結(jié)束后，回歸中性是自然而且必然的政策選擇。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的回升，*年將明確財(cái)政政策轉(zhuǎn)型，由積極的財(cái)政政策轉(zhuǎn)為中性偏緊的即穩(wěn)健的財(cái)政政策，并將財(cái)政工作的重點(diǎn)由提升投資需求轉(zhuǎn)向支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

判斷財(cái)政政策狀況應(yīng)考慮三個(gè)因素：赤字絕對(duì)額、赤字占GDP比重和財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器。中國(guó)自*年至今，事實(shí)上已經(jīng)實(shí)行兩輪積極財(cái)政政策(*—*年和*年)，并非連續(xù)6年都是積極的財(cái)政政策。

判斷財(cái)政政策狀況應(yīng)考慮三個(gè)因素：赤字絕對(duì)額、赤字占GDP比重和財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器。根據(jù)預(yù)算所處的不同狀況，即赤字、平衡和結(jié)余，財(cái)政政策可分為擴(kuò)張性、中性和緊縮等三種形態(tài)。但是，考慮到長(zhǎng)期存在著亦字這一現(xiàn)實(shí)，赤字的減少，同樣應(yīng)被看作是財(cái)政緊縮。反之，亦字的增長(zhǎng)則意味著進(jìn)一步擴(kuò)張。維持原有規(guī)模，則是保持中性。然而，引起赤字(或結(jié)余)增減的原因，除實(shí)施相機(jī)抉擇財(cái)政政策時(shí)主動(dòng)調(diào)整之外，還有財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器帶來(lái)的變化。如經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，累進(jìn)制的稅收(主要是所得稅)會(huì)相應(yīng)減少，失業(yè)津貼類支出會(huì)自動(dòng)增加，從而擴(kuò)大財(cái)政赤字，自動(dòng)擴(kuò)張；相反，在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇過(guò)程中，所得稅會(huì)自動(dòng)增加，失業(yè)類津貼會(huì)自動(dòng)減少，從而減少財(cái)政赤字，自動(dòng)緊縮。因此，判斷財(cái)政政策狀況的標(biāo)準(zhǔn)不是實(shí)際存在的赤字(或結(jié)余)，而是扣除自動(dòng)穩(wěn)定功能影響之后的財(cái)政赤字(或結(jié)余)。這需要進(jìn)行十分復(fù)雜的計(jì)算。所幸的是，中國(guó)近幾年并未出現(xiàn)真正意義上的蕭條(GDP始終保持7%以上增長(zhǎng)速度)，實(shí)施積極財(cái)政政策實(shí)際上是一種以應(yīng)對(duì)外部沖擊為主要目標(biāo)的預(yù)防性政策措施。也就是說(shuō)，在實(shí)施積極財(cái)政政策期間，財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器根本沒(méi)有啟動(dòng)的機(jī)會(huì)。這一點(diǎn)可以從近年來(lái)所得稅不減反增的事實(shí)得到印證。因此，中國(guó)的財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定功能相當(dāng)微弱，在判斷財(cái)政政策狀況時(shí)，基本上可以忽略不計(jì)，可以用實(shí)際赤字及其占GDP的比重作為判斷依據(jù)。

根據(jù)上述判斷標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合財(cái)政政策的實(shí)際執(zhí)行情況，我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)自*年至今，事實(shí)上已經(jīng)實(shí)行兩輪積極財(cái)政政策(*-*年和*年)，并非連續(xù)6年都是積極的財(cái)政政策。

第一輪積極財(cái)政政策為*年至*年。為了應(yīng)對(duì)東南亞金融危機(jī)的沖擊，*年增發(fā)了1000億元中長(zhǎng)期建設(shè)性國(guó)債，赤字規(guī)模相應(yīng)擴(kuò)大到1673億元，比上年增加542億元。*年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，當(dāng)年分兩次增發(fā)國(guó)債1100億元，同時(shí)增加赤字689億元。年初預(yù)算只列入600億元國(guó)債，年中根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)調(diào)整預(yù)算再增加500億元，說(shuō)明政府在赤字問(wèn)題上保持高度謹(jǐn)慎。*年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，雖然為了保證在建項(xiàng)目的資金需要，繼續(xù)增發(fā)了1500億元建設(shè)性國(guó)債，但是，當(dāng)年赤字只增加129億元，財(cái)政赤字占GDP的比例還有所下降，說(shuō)明積極財(cái)政政策開始淡出。*年年初預(yù)算的赤字雖然繼續(xù)有所增加，但執(zhí)行結(jié)果卻比前一年減少了22億元。根據(jù)前述判斷依據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)，始于*年的積極財(cái)政政策已經(jīng)表現(xiàn)出了退出痕跡。從積極財(cái)政政策的出臺(tái)目標(biāo)和實(shí)施結(jié)果分析，同樣可以證明退出的判斷是正確的。眾所周知，*年政府實(shí)行一整套財(cái)政擴(kuò)張措施，主要是為了應(yīng)對(duì)1997年下半年開始的東南亞金融危機(jī)造成的外部沖擊。經(jīng)過(guò)連續(xù)三年實(shí)行擴(kuò)大內(nèi)需和鼓勵(lì)出口政策，投資、消費(fèi)和出口均成功保持穩(wěn)定的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，說(shuō)明積極財(cái)政政策已經(jīng)達(dá)到了熨平經(jīng)濟(jì)周期的預(yù)期目標(biāo)。同時(shí)，得益于美國(guó)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長(zhǎng)，東南亞國(guó)家以及其它受危機(jī)影響的國(guó)家也開始逐步復(fù)蘇。至*年初，由東南亞金融危機(jī)引起的外部沖擊基本消失，客觀上已經(jīng)沒(méi)有繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的需要。

第二輪積極財(cái)政政策始于*年?！?11”恐怖襲擊事件之后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)呈下拋物線，增速顯著下降，人們對(duì)美國(guó)及國(guó)際經(jīng)濟(jì)不景氣的悲觀看法，使國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)再次嚴(yán)峻起來(lái)。當(dāng)時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)雖然并未明確顯現(xiàn)出國(guó)際經(jīng)濟(jì)變冷帶來(lái)的不利影響，但為了防微杜漸，*年的經(jīng)濟(jì)政策中或多或少地反映了國(guó)際共識(shí)的悲觀氣氛。其中最有力的見證是，財(cái)政赤字由前一年韻2473億元增加到3098億元，絕對(duì)額增加了625億元；財(cái)政赤字占GDP的比重由2.6%提高到3.0%，提高了0.4個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)于再次大幅度擴(kuò)大財(cái)政赤字，合理的解釋只有一個(gè)，即為了應(yīng)對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的明顯惡化以及入世帶來(lái)的新的競(jìng)爭(zhēng)不確定性，政府靈活運(yùn)用了相機(jī)抉擇原理，再次啟動(dòng)了新一輪擴(kuò)張性財(cái)政政策。

中期內(nèi)，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持穩(wěn)健的財(cái)政政策，即在保持赤字絕對(duì)額不增加的情況下，使赤字占GDP比重隨著GDP的擴(kuò)大而逐步降低。

特型財(cái)政政策只是反周期的宏觀調(diào)控手段，只能在特定情況下短時(shí)間實(shí)施。中性財(cái)政政策是常態(tài)，可以作為中長(zhǎng)期政策取向?？紤]到宏觀經(jīng)濟(jì)業(yè)已出現(xiàn)的過(guò)熱跡象，財(cái)政赤字占GDP的比重已接近3%的國(guó)際公認(rèn)的警戒線，數(shù)量巨大的銀行不良資產(chǎn)和社會(huì)保障資金缺口，以及普遍存在的非均衡發(fā)展問(wèn)題，中國(guó)在中長(zhǎng)期內(nèi)應(yīng)實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策。即在不出現(xiàn)大的新的不可控因素的情況下，明確提出中期內(nèi)(3—5年)不擴(kuò)大財(cái)政赤字絕對(duì)額，并通過(guò)GDP的快速增長(zhǎng)相對(duì)壓縮財(cái)政赤字占GDP的比例。

需要注意的是，穩(wěn)健的財(cái)政政策并非是“不作為”的財(cái)政政策，如果設(shè)計(jì)和操作得當(dāng)，不僅可以解決當(dāng)前面臨的一些短期困難，而且可以著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些長(zhǎng)期存在的深層次問(wèn)題。今后五年內(nèi)，財(cái)政應(yīng)大力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)解決四個(gè)方面的問(wèn)題。

一是支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。周期性經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的頻繁出現(xiàn)，雖然有外在不可預(yù)測(cè)因素的影響，但根本原因是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，是內(nèi)因和外因相互作用的結(jié)果。*年下半年以來(lái)的部分行業(yè)投資過(guò)熱說(shuō)明，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理矛盾開始突顯。一些價(jià)高利大的行業(yè)，如鋼鐵、水泥和電力等，很容易成為投資者追捧的目標(biāo)。另外一些不易引起投資興趣的領(lǐng)域，如政府大力支持和鼓勵(lì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)等，由于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高和價(jià)低利薄，僅僅依靠市場(chǎng)力度很難獲得應(yīng)有的發(fā)展。同時(shí)，種種跡象表明，這些“過(guò)冷”領(lǐng)域在宏觀調(diào)控過(guò)程中，由于承受著更大的邊際調(diào)控效果，往往更容易受到傷害。保護(hù)和扶植政府鼓勵(lì)的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大就業(yè)，以實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展目標(biāo)，也是一種公共服務(wù)，財(cái)政應(yīng)制定相應(yīng)的政策措施予以支持。

二是支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。今后五年還應(yīng)進(jìn)一步加大扶貧和有利于均衡發(fā)展方面的投入，實(shí)行益貧均衡的財(cái)政政策。由于歷史原因和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)所致，一些有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的領(lǐng)域，面臨嚴(yán)重的投入不足問(wèn)題。這些領(lǐng)域包括“三農(nóng)”、社會(huì)保障、扶貧救濟(jì)、西部開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、教育、衛(wèi)生，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。增加對(duì)這些領(lǐng)域的投入，既是解決當(dāng)前問(wèn)題和矛盾的需要，也是建立公共財(cái)政框架所必須的改革。這些問(wèn)題都是長(zhǎng)期存在的，近年來(lái)政府一直非常重視這些問(wèn)題的解決，但解決的程度仍然不夠理想。因此，財(cái)政應(yīng)在制度創(chuàng)新方面有所突破，不能只考慮政府直接掌握的資金，而應(yīng)綜合運(yùn)用政府的資源，調(diào)動(dòng)多方面的積極性加速社會(huì)發(fā)展。

三是支持中小企業(yè)發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中小企業(yè)在創(chuàng)造GDP和提供就業(yè)機(jī)會(huì)方面，發(fā)揮著舉足輕重的作用。各國(guó)政府都有專門針對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的政策支持安排，如信用擔(dān)保、信息提供、政策優(yōu)惠等，以改善它們?cè)谂c大企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)所處的不利地位。中國(guó)的中小企業(yè)不僅沒(méi)有得到政府應(yīng)有的支持，相反，由于體制和觀念上的原因，中小企業(yè)連一些本來(lái)可以得到的市場(chǎng)資源都難以獲得，如金融服務(wù)和政策信息。為了更大程度滿足市場(chǎng)對(duì)政策的期待，中國(guó)應(yīng)實(shí)行更為親商的財(cái)政政策，重點(diǎn)幫助中小企業(yè)解決融資難和政策信息獲取難的問(wèn)題。

四是鞏固財(cái)政基礎(chǔ)，降低財(cái)政脆弱度。從財(cái)政管理現(xiàn)狀分析，中國(guó)的財(cái)政基礎(chǔ)并不十分堅(jiān)實(shí)，離建立平衡穩(wěn)固強(qiáng)大的財(cái)政還有相當(dāng)?shù)木嚯x。首先，財(cái)政管理體制還處于分散狀況，預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外還沒(méi)有完全統(tǒng)一起來(lái)，在此之外還存在著其它準(zhǔn)財(cái)政行為，如“三亂”現(xiàn)象尚未杜絕，對(duì)壟斷行業(yè)或企業(yè)的利潤(rùn)分配和投資行為約束較弱等。其次，對(duì)政府財(cái)產(chǎn)總量缺乏有效的計(jì)量和統(tǒng)計(jì)，對(duì)政府擁有和可動(dòng)員的資產(chǎn)家底不清，存在著嚴(yán)重的資產(chǎn)資源管理松散和流失損失現(xiàn)象。第三，對(duì)地方政府通過(guò)借入和各種擔(dān)保形成的大量地方債務(wù)，目前既沒(méi)有正式的統(tǒng)計(jì)，也沒(méi)有有效的管理機(jī)制，更為嚴(yán)重的是，使預(yù)算法中的有關(guān)規(guī)定失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性和約束力。第四，大量存在的銀行不良貸款和社會(huì)保障資金缺口，很大一部分可能會(huì)成為財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)。實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策需要穩(wěn)固的財(cái)政基礎(chǔ)支持。如果這些問(wèn)題在中期內(nèi)沒(méi)有明顯的改善，一旦新的突發(fā)事件發(fā)生，財(cái)政將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。應(yīng)抓住當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與財(cái)政承受能力較強(qiáng)的機(jī)遇，加速處理包括國(guó)有銀行不良資產(chǎn)、地方債務(wù)、社保資金缺口等政府或有債務(wù)。

*年財(cái)政政策應(yīng)推進(jìn)六個(gè)方面的工作：開征能源消耗稅；逐步推行差別性地區(qū)財(cái)政政策；增加財(cái)政貼息；加大社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)等針對(duì)低收入人群的支出；實(shí)行對(duì)可再生能源、節(jié)能和煤代油的鼓勵(lì)政策；進(jìn)一步完善中小企業(yè)擔(dān)保體制。

*年是能否成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)軟著陸的關(guān)鍵年，財(cái)政政策除了必須考慮上述四個(gè)方面中長(zhǎng)期任務(wù)之外，還應(yīng)配合宏觀調(diào)控政策，有針對(duì)性地強(qiáng)化宏觀調(diào)控的政策效果?；趯?duì)當(dāng)前和*年財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的分析判斷，建議*年采取以下六個(gè)方面的政策措施。

第一，開征能源消耗稅。這項(xiàng)措施可以進(jìn)一步有針對(duì)性地強(qiáng)化宏觀調(diào)控的政策效果。高耗能行業(yè)是引起此輪過(guò)熱的始作俑者。然而，事實(shí)證明，由于這些行業(yè)價(jià)高利厚，一般性的調(diào)控措施很難達(dá)到預(yù)期效果。從中國(guó)能源供給的遠(yuǎn)景分析，限制高耗產(chǎn)業(yè)不僅是治理過(guò)熱的近期需要，同時(shí)還是緩解能源供應(yīng)緊張的長(zhǎng)期戰(zhàn)略需要。

第二，逐步推行差別性地區(qū)財(cái)政政策。在分稅制財(cái)政體制下，地方政府的財(cái)政收入多少主要取決于其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的財(cái)政收入能力差別是顯而易見的。然而，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的全國(guó)統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有因此而作出相應(yīng)的調(diào)整。地方政府的財(cái)政支出大頭，如工資、辦公費(fèi)等，其支出標(biāo)準(zhǔn)不是由地方政府制定的，并不反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活費(fèi)狀況，也不與財(cái)政收入能力掛鉤。這種畸型的地方財(cái)政管理模式，一方面破壞了“以收定支”財(cái)政管理定律，形成事實(shí)上的“以支定收”。在收入跟不上和融資渠道不暢的情況下，一些地方政府不得不以拖欠工資和工程款等方式間接舉債，或是亂收費(fèi)，進(jìn)而違反預(yù)算法和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。另一方面，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府雇員制度要求。政府管理屬于公共服務(wù)，是由接受服務(wù)者共同出資雇請(qǐng)專門的管理人員。因此，公務(wù)員的工資水平應(yīng)由當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和生活水平?jīng)Q定，應(yīng)與當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)市場(chǎng)的工資水平大致相當(dāng)。在工資標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一制定的情況下，出現(xiàn)了一些沒(méi)有辦法解決的困難：發(fā)達(dá)地區(qū)的公務(wù)員工資水平太低，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員的工資水平又太高。因此，有必要逐步實(shí)行差別性地區(qū)財(cái)政政策，首先可考慮從工資和辦公費(fèi)開始。

第三，增加財(cái)政貼息和加大中小企業(yè)擔(dān)?；鸾ㄔO(shè)。這是針對(duì)“過(guò)冷”領(lǐng)域，采取財(cái)政對(duì)沖措施，軟化貨幣政策對(duì)這些領(lǐng)域的邊際影響。扶持對(duì)象主要是農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)等“過(guò)冷”領(lǐng)域。

第四，加大社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)等針對(duì)低收入人群的支出。這些支出不僅具有很高的消費(fèi)傾向(比高收入人群高出40%以上)，而且具有很強(qiáng)的社會(huì)穩(wěn)定功能，也是財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器的組成部分。近年來(lái)，政府雖然大大增加了這方面的支出，但相對(duì)于大量存在的低收入人口總數(shù)來(lái)說(shuō)，這類支出仍顯得相對(duì)不足。*年應(yīng)重點(diǎn)考慮實(shí)行農(nóng)村“低?！敝贫?，從根本上解決人均年收入在627元以下3000萬(wàn)農(nóng)村低收入人口的溫飽問(wèn)題。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)貧困率降至總?cè)丝诘?%以下時(shí)，開發(fā)式扶貧的效果將很難顯現(xiàn)。原因是，這些貧困人口大多是沒(méi)有自我發(fā)展能力的，投入的扶貧資金一是難以保證得到正確使用，二是即使按規(guī)定使用，也會(huì)因執(zhí)行能力不足而無(wú)法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。因此，這部分貧困人口的根本出路不應(yīng)是扶貧，而應(yīng)是救濟(jì)。具體措施包括建立農(nóng)村低保制度，完善社會(huì)救濟(jì)制度；進(jìn)一步加大教育扶貧投入，對(duì)貧困戶子女實(shí)行全免費(fèi)上學(xué)。

第五，實(shí)行對(duì)可再生能源、節(jié)能和煤代油的鼓勵(lì)政策。節(jié)能和開發(fā)利用可再生能源不僅可以緩解能源不足的矛盾，同時(shí)還有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，建立虛擬電廠，不僅可以收到很好的節(jié)能效果，而且可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立?？紤]到我國(guó)貧油富煤的資源特點(diǎn)，應(yīng)鼓勵(lì)煤轉(zhuǎn)油工程和煤代油工程。這些可以通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息、國(guó)家參股或投資等形式進(jìn)行鼓勵(lì)。

第六，進(jìn)一步完善中小企業(yè)擔(dān)保體制。建議組建農(nóng)村龍頭企業(yè)擔(dān)保公司，充分利用龍頭企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和資源，特別是其掌握農(nóng)戶信息、控制農(nóng)戶資金流的優(yōu)勢(shì)，建立龍頭企業(yè)加擔(dān)保公司加銀行加農(nóng)戶的四位一體的金融創(chuàng)新方式，可以有效解決農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶之間信息不對(duì)稱問(wèn)題。這是一個(gè)很有發(fā)展?jié)摿Φ念I(lǐng)域，可以在謹(jǐn)慎的原則下，進(jìn)行一些試點(diǎn)工作。（